南海仲裁案：一场没有赢家的争斗

作者：薛桂芳（英国皇家国际事务研究所伊丽莎白女王二世学院高级研究员）

2013年1月，菲律宾就中菲两国之间的南海争端启动强制仲裁程序。此后，南海仲裁案得到各方空前的关注，成为世界海洋体系中的“焦点”。从菲方的诉求、中方的拒绝参与、美舰的“闯阵”等情况看，南海局势日趋“风高浪急、矛盾丛生”，似乎离解决争端的“初衷”渐行渐远。即便指日可待的裁决结果如“众”所愿，也无助于争端的缓解，反而成为一场没有赢家的争斗。

中国：形像与声誉受损

就仲裁案而言，无论裁决结果如何，中国已先失一局：首先是有理没说清，反被诉上庭。由于战略轻视，中国对其南海相关主张的法律基础及历史事实处理不力，对维护其主张的困难程度及对策预案准备不足，使其对南海的领土及海域主张被“归结”到断续线上而广招诟病。中国1998年《领海和大陆架法》第14条提出的“历史性权利”缺乏明确的指向；2009年5月的外交照会所附的地图公布断续线后，至今没有后续的解释或行动，造成外界对其在南海问题上采取模糊战略的误读，被强行拖入仲裁。

二是对断续线“外溢效应”的认知不足，引发了周边国家的疑虑和恐慌，矛盾和分歧被刻意放大，断续线成为“中国威胁论”的佐证，也为美国以航行自由与安全为借口介入南海提供了机会。在区域内外国家的联手“抵御”之下，域外国家加大对本地区政治安全事务的介入，中国政策选择的空间被进一步挤压。

三是未能妥善处理法理与政治意志的关系。对于南海仲裁案，中国虽然提出了自己的观点，但法律手段跟进不利，没有能够使国际社会有效地了解并接受其立场，使自己日趋被动。面对南海矛盾不断激化的事实，中国以岛礁建设、军事巡航等手段强化对南海的控制，外交政策被认为转向了过度强硬。虽然“大跃进”式的造岛行动，提高了其控制南海的能力，得到了一定的实惠，却付出了形像与声誉严重受损的代价，使国际社会对其新兴大国的未来角色充满质疑，不仅主权得不到支持和认可，还被贴上“以大欺小”、“不遵守国际法”等负面标签。

面对可能的裁决结果，质疑中国的声音会汇成更强大的影响力。外交方面可能形成中国在南海问题上全面被动的关键节点；法律方面会使中国面临国际社会的更多批评，甚至国际舆论的声讨。

菲律宾：难有更多收益

在法律和外交方面，菲律宾善用机巧，借力打击中国。法律方面，菲律宾依靠仲裁庭。经过精心“包装”，巧妙地绕开中国2006年的排除性声明，提出暗藏“杀机”的15项仲裁事项：通过攻击“历史性权利”围剿断续线，旨在否定中国的主权主张，给中国以“致命的打击”；进而通过确认岛、礁及低潮高地的地位，压缩中国的管辖海域。

事实上，菲律宾显然低估了审理此案的大法官们的法律禀赋和素养。面对质疑国际仲裁扩权倾向严重、国际司法裁决“碎片化”的声音，维护《联合国海洋法公约》的宗旨和整体性是头等任务，对缺乏官方定性的“断续线”恐难予以裁决。如此，除“抹黑”中国外，菲方难有更多收益。即便将菲所诉岛屿定性为“岩礁”甚至“低潮高地”，也不会改变争端进一步恶化的现实。反而通过仲裁，客观上强化了中国对南海的战略认知和捍卫其利益的决心。

政治及外交方面，菲律宾依靠其盟国美国遏制中国。作为回报，向美国开放其岛屿设施。但由于不同的利益需求，双方的关注点存在明显的差异，所得与所失只有菲自己心知肚明。对于其引入域外势力加剧地区紧张局势的做法，地区内的一些国家，包括南海问题相关国家颇有微词，东盟峰会和外长会多次拒绝菲律宾发表有关南海问题的声明。菲内部对启动针对中国的仲裁意见也并不一致。

美国: 强出头恐难持久

美国本不是南海利益攸关方，但断续线地图的公布，加大了美国的猜测和疑虑，认为断续线会对美舰及其军事同盟的航行自由构成威胁，加之中美关系中的结构性矛盾，使美国从幕后走到前台，积极“搅局”。为了承诺的同盟义务，更为借助南海遏制中国，确保其全球范围的军事投射能力，美国有针对性的调整其亚太战略，“重返”、“转向”、“再平衡”等词一度令人眼花缭乱，军舰数次“闯阵”，力挺菲律宾。

虽然美菲联手可能会改变南海的力量对比，但美国囿于中美关系的框架而无法陷入与中国的尖锐对抗状态，国内强硬和让步的声音势均力敌，能祭出的“王牌”有限。除了公开和私下里要求中国遵守仲裁、与盟国持续进行航行与飞越自由的努力外，美国不具有空海、地缘和时间优势，难以支撑太久。从其高调炒作其在南海的“飞行”和“航行”行动看，其动机其实很明显：除挑战中国的主张，向中国施压之外，更是向世界尤其是其盟友邀功，为日后自己撑不下去时的“全身而返”做好铺垫。

仲裁庭：难以奏效的裁决

仲裁庭宣布对菲律宾的部分诉求拥有管辖权，但为确保客观公正的立场，需要对双方的主张及相关依据进行审慎分析，而中国的“不参与”使裁决面临更多的困难和挑战。

首先，中菲的冲突不仅涉及双方的海洋权利主张，更是对国际海洋法和中国基于历史事实而形成的主张及权利之间存在着巨大的冲突的认定要求，仲裁庭需要对此难题进行审慎的考量。其次，仲裁庭对于领土和海域划界不具有管辖权，但对相关诉求的裁定、相应的证据标准和仲裁事实的研判，又很难绕开这些问题。第三，中国认为仲裁程序及管辖权存在根本瑕疵，对于己不利的裁决结果，不会承认、更不会执行。仲裁不仅不能解决中菲之间的矛盾，反而使争端更加复杂化，无法实现仲裁目的。

裁决结果公布后，如果美国采取新一轮的巡航活动，中国可能采取反制措施，包括公布南沙的领海基点基线、在黄岩岛进行填海造岛作业和机场跑道建设，进而设立前哨基地、甚至会以美国的舰队巡航严重威胁其在南海诸岛的海空安全为由，划定南海防空识别区等，强化其对南海的控制。

可见，南海权利逐鹿正酣，法律战只是其中的一环，面对历史和法律之间的矛盾，以权力与利益为目标的多国博弈大戏将围绕着断续线、岛礁主权和海域划界等议题继续上演。（原载BBC中文网）