仲裁法庭裁决在即，中国的选择是什么？

仲裁法庭裁决在即，中国的选择是什么？
作者：唐纳德·艾默生(Donald K. Emmerson)
斯坦福大学亚太研究中心东南亚项目主任

　　南中国海所涉及到的一系列争端，诸如主权，海域划界，渔业、石油和天然气等资源的享用，以及在该海域的航行等问题波及到六个国家和地区。毋庸置疑，这是很复杂的。因此，把南中国海所发生的所有争执、以及持续的紧张局势都责怪到中国头上是不对的。
　　虽然如此，当美国人审视这个离我们很遥远的南中国海地区的时候，我们注意到了中国在南沙群岛附近所建人工岛/地物的速度。具体来说，就是在这些人工岛上建设建筑物，修建可以供喷气式飞机(还包括可以预料会使用的军用飞机)起降的跑道。有证据显示中国正在这些人工岛上展开了一系列的工程，可以协助在南海上空宣布建立一个类似东海上空的防空识别区。中国可能使用的这些防御工事不仅在美国——毕竟我们距离南海很遥远——更在东南亚各国引起了相当的忧虑。

　　南海其他各方——除了文莱(这个国家在南海的声索是非常少的，也没有任何可以修建人工岛的地物或类似的地物)——包括马来西亚，菲律宾，越南，以及台湾的太平岛都建了人工岛，并在岛上建了跑道。以马来西亚为例，该国在人工岛上修建了一个度假胜地，人们可以到岛上游泳享受。但其他各方并没有(像中国这样)如此快速和大规模的修建人工岛，我指得不仅仅是军事方面的用途。

　　当美国从远处观察南海问题时，我们不禁发问：中国到底想要什么呢?一种观点讨论的就是中国在南中国海的所作所为，以及应该如何行事，为什么这样做，目标是什么。这类问题在美国学者中悄然被讨论、争论过——虽然在公开场合没有这么多相关讨论。

　　中国想要什么

　　中国高层领导层(在南中国海问题上)的意愿也许可以反应几个考虑。其中一个考虑也许是这样的：南中国海紧邻易受攻击的中国南部沿海，在百年耻辱的岁月里，中国的历史学家意识到西方列强——英国、法国、美国等——就是从南部海上从南中国海进入中国的。因此，从北京的观点来看，力争抗击来自可能的南部攻击的观点也就很有道理。因此，中国决定把南中国海基本上视为己有的决定是出自防御的目的。这是对中国意图进行的一种友善的解释。

　　还有另外一种非常不同的解读。中国的领导层清楚美国没有任何兴趣与中国开战，美国已经在伊拉克、阿富汗、以及中东的其他地区卷入到涉及伊斯兰主义和其他一系列问题的军事冲突中。这些因素让美国对再辟一个战场的想法不寒而栗。坦率的讲，这也是桑德斯参议员为什么截至目前竞选顺利——尤其是在美国的年轻选民中——的一个原因。如果美国一旦进行一场新的战争，这些年轻人将最有可能为之而战。年轻一代显然并不盼望这种事情的发生。我敢肯定中国的年轻一代也不愿意去打仗。

　　这个观点又引出这个问题：如果中美之间爆发战争的可能性如此之低，为什么中国还想控制南中国海?为什么中国不让南中国海继续保持过去几个世纪、几千来来惯有的、所有国家都可以航行的自由海域?当然，有些决定例如有关分配渔业资源的问题的确需要协商决定。南中国海面临过渡捕捞的危险。可以预测，出于生态保护的原因，在将来某个时候需要海域沿岸的国家，包括四个东南亚国家，共同合作，制定出一个协议，旨在分配海域内的渔业资源，矿物资源，以及各方都关注的规范航海安全(我们都有兴趣规范航海安全这个问题)等问题，为什么南中国海要被中国一个国家控制，要受中国一个国家的政策、意愿、制度、首要问题等所左右?为什么南中国海不仅对所有的涉及方开放，还有使用这个海域的国家开放?

　　在南中国海域通过的贸易额达到5万亿美元，其中20%——是一个庞大的数字——的货物不是去往美国就是来自美国。因此，虽然美国在南中国海没有任何的声索主张，我们是南中国海的使用者。日本、澳大利亚、韩国也是使用者。为什么中国要控制南中国海？把它变成一个内湖么?为什么不为了人类的共同好处而在涉及方之间达成一个协作的方案?记住，我们面临着全球气候变暖的急迫挑战，升高的海岸线也许会淹没现在中国和其他几个国家(尤其是中国)如此相互竞争的一些地物和争先建造的人工岛。

　　我们知道海南省根据中国的法律涵盖基本上所有的南中国海。因此，一个旨在受益于南海的所有使用国家间的合作被中国国内法的一纸公文即南中国属于中国所取代。如果这样看的话，你就会明白为什么外人，尤其是东南亚的国家，会希望确信一个针对南中国海多边合作的解决方案应该不仅仅受益于中国，而是所有的海域使用者。这就涉及到南海诸国需要制定一个协议，确保海域内的岛屿不全都属于中国，或者越南，或者菲律宾，必须要分享。坦率地讲，我认为中国目前在南中国海的行为是在起反作用。

　　不幸的事件 未回答的问题

　　我知道有些中国人认为美国是在尽力围堵中国。没有任何一个国家可以围堵中国，中国也不应该被围堵。一个繁荣、和平的中国符合全世界的利益。某些人又指出——我认为他们有一定道理——中国是在“自我围堵”。这是什么意思呢?中国不断的激怒邻国，这方面的例子举不胜数。我们看到东南亚国家对中国不仅仅是越来越害怕，而是愤怒中国不断的强加于他们观点——中国的重要问题、规则，正如中国法律陈述的那样中国拥有全部的南中国海。如果你看看海南省的边界线的话，的确如此，边界直到九段线那里。

　　我举一个令我尤其担忧的例子：印尼。这个国家是东南亚最大的国家，从现实政治的角度来说，中国不应该过分激怒这个国家，因为是一个大国，占据了很大的空间——这是一个岛国，因此南中国海对印尼来说至关重要。但是，我们看到，最近在印尼专属经济区内的纳吐纳群岛内发生了一系列的冲突。中国的渔船非法在该海域捕鱼。新上台的印尼政府决定不再纵容任何国家的非法捕捞，不仅仅针对中国。他们甚至火烧了越南、泰国在印尼海域非法捕捞的船只。我们最近看到的事例就发生在上个月。一艘印尼渔船——并不是一艘海军舰艇，不涉及任何军方背景——发现一艘相当大的中国船只在印尼的专属经济区内捕捞。印尼船只试图阻止中国船只的非法捕捞，并试图把中国船只带到印尼的领土纳吐纳群岛。

　　印尼船只的确有选择。他们可以驱逐中国船只后退到更广阔的南中国海领域，离开印尼的专属经济区。这也就是越南长期的做法。但在这个案例中，印尼试图想把中国船只带到纳吐纳群岛。结果一艘在附近保护中国非法捕捞的大型中国海岸警卫队船只迅速出动，成功的保护中国渔船使其未被拖至纳吐纳岛(但印尼扣留了船上中国渔民)。不幸的是，中国认为这八名渔民并不是在印尼的管辖范围之内。印尼可以决定遣返这些渔民。他们这样做也许是威慑于中国这样一个大国。他们这样做也有可能是出于友善。我不知道其中的理由，但也许他们会释放渔民。或者，他们不放人。很明显，印尼有一些人对于印尼水域不断的被违犯感到厌倦，希望这些人在印尼受到起诉。这个做法就不会令中国高兴了。

　　类似这样的紧张局势在其他东南亚沿岸国家不断的发生，情况也变得持续紧张。在越南，也就是前两天，一艘中国渔船被越南扣留。有趣的是这起事件发生在北部湾的越南一侧。而这条线是中国与越南自愿谈判所取得的成功结果。这起扣船事件是一起发生在两个国家达成协议的海域边境线内的案例。然而，中国船只所在的位置是越南一侧海域。这就向越南发出一个信号，那就是中国不在乎国际协议。你可以跟中国签订一个协议，中国也会保证遵守，但事实是中国并不会这样做。至少，中国的渔民不会遵守。

　　也许是因为中国存在很多部门，不同的人——这是一个很大的国家，世界上最大的国家——这些违反《联合国海洋法公约》规定在东南亚海域捕捞的渔民仅仅是想捕捞更多的鱼，他们也不代表中国的政策。如果是这样的话，为什么中国的海岸警卫队保护他们?我认为这显示了中国的领导层是真心想对整个南中国海进行声索，并不承认其他当地几个国家的专属经济区范围。这是一个比较极端的观点，也显然违反了《联合国海洋法公约》的精神。

　　海洋法

　　(在南海问题上，)目前有两种观点。一种强调历史的观点，一种是强调《联合国海洋法公约》的内容，这种观点认为至从1982年海洋法被接纳以来，基本上是取代了历史享有的观点。后者被很多国家所接受。

　　非常不幸的是，我的国家美国没有加入《联合国海洋法公约》。这是一个很大的错误。国内的和政治的因素导致《海洋法》未在美国被通过。我对此表示遗憾，但是我认为美国政府视该法为习惯法，并且遵守它。当然在遵守的程度上也许有异议——例如在军事船只是否应该被允许通过经济专属区这个问题上，中国认为不应该，美国认为应该。但是不管怎么说，我认为美国跟其他正在执行和遵守这个法律的国家立场是一致的。历史的论点在《海洋法》的行文中真的只是一个有利条件而已。例如，我提到纳吐纳渔船的问题，当这种事件发生的时候，也许中国政府可以这样说：“很不幸发生了这个事件。这也显示了我们应该和印尼相关人员坐下来商讨一下如何避免类似事件的发生。”这不是一个道歉，但是听起来更加的有建设意义，也更加的友好。但是，中国政府取而代之却说：“我们有权在那个区域捕捞，因为我们在那里享有‘历史性捕捞权’”。

　　一些中国人这样说，南中国海一直属于中国，“我们在这里有两千多年甚至更长——一直到汉朝——的捕捞历史。”“我们发现了海域中的一些地物。我们首先使用这些地物，并且首先在那里捕捞。我们首创了很多个第一，因此，南中国海属于我们。”

　　但是仔细阅读一下《联合国海洋公约法公约》，就会发现《海洋法》不支持这个论点。“历史性捕捞权”仅仅在《海洋法》中使用了一次。而且仅仅涉及群岛国家。群岛国家指得是像印尼、菲律宾或者日本这样包含岛屿的国家。中国不是一个群岛国家，它是欧亚大陆的一部分。美国也不是一个群岛国家，即便我们有密尔沃基这样的地方(威斯康辛北部的港口)，因为一大块美国都是在一块陆地上。不管怎么想象，中国都不是一个群岛国家。因此，《联合国海洋法公约》所适用的历史性捕捞权不适用于中国。当中国宣称有历史性捕捞权，《海洋法》不适用于中国的时候，中国其实在说“我们不尊重《海洋法》。我们的历史高于《海洋法》，比《海洋法》也更重要。”坦率地讲，这让东南亚国家愤怒。他们对中国采取这样的立场感到失望。

　　美国在南海声索方面不采取任何立场。事实上，美国国务院定期发布一些地图——这些地图是根据不同的国家对南海做出的不同声索而制定的，一份是为中国而制定，一份是为印尼等国。美国对几个不遵守《海洋法公约》的国家持批评态度。这就有点讽刺意义了，因为美国没有加入海洋法。但是，事实是美国比其他国家都更加重视海洋法，而且越来越重视，也许是因为美国历史上就是一个海洋国家。虽然我们不是一个群岛国家，但是我们历史上是一个海军大国。因此，我们不仅仅只批评中国，对其他国家也是如此。

　　再过一段时间，海牙的国际仲裁法庭就会对菲律宾涉及到中国和东南亚国家在南中国海的声索等事宜提出的诉讼做出裁决。在此，我想提一个问题，当裁决出来的时候，中国该怎么做呢?同样有趣的问题是越南会怎么做呢?菲律宾会怎么做呢?其他声索方会怎么做呢?

　　我不觉得仲裁法庭会裁定九段线是有效的，是与海洋法的规定相吻合的。因为海洋法根本没有涉及虚线的规定，不管是九段，还是十二段，或者五百段。这种叫法是不存在的。也许中国会希望法庭说：“虽然九段线跟海洋法的规定有别，但这不意味着它是无效的”。这就为中国不被指责为违反海洋法提供了一定的空间。这就相当于说计算机和苹果是不同的，但是它们也不是互相矛盾的。你可以拿一个苹果放到计算机上面。或者你在计算机里面搜索一张苹果的照片。法庭的这个裁决就会跟法庭裁定九段线和海洋法不符这个结果很不相同。如果这是法庭的结果的话，中国至少需要考虑下一步怎么做。

     中国基本上会否定法庭的裁决。而这是否意味着中国会继续强化对九段线的承诺?更视九段线为边界线，作为中国国内与国外的界限，作为海南界限之内的问题，作为如同云南或者广西等省一样对中国来说是不可分割的一部分?或者中国是否不对九段线大声张扬，不再提它?当然这又提出一个问题即九段线到底还重要吗?涉及九段线的问题上有很多模糊之处，也许中国会继续让这个问题模棱两可，但是

又不断强化这样一个解读：“我们会根据地物来确定海域。我们声索的是地物以及与之相连的海域。”这又指得是一个礁石出于安全考虑而有的500米安全区吗?或者是一直都处于海面之上的岩石?还是拥有领海的低潮高地?

　　如果中国说：“我们接受《海洋法》，即便我们对地物有声索”，这是一个进步。这种表态不会消除现有的争端，因为其他东南亚国家也会对某些地物进行声索，但是这种表态会减少中国对“牛舌”内海域的声索，即中国不对整个海域进行声索，而只是海域内的岛屿或地物进行声索。根据国际法，陆权决定海权。如果一块陆地，岛屿，岩石，礁石的主权是合法的，就可以对此陆地以及相关联的海域进行主权声索。这些问题到时候是可以厘清的。如果是这样的话，也是一个进步。

　　法庭裁决的第二个方面涉及岛屿、岩石、礁石的定义。我们还不知道这些裁决到底如何。有可能某些地物中国希望是岛屿，这样可以得到200海里的水域，如果是岩石，就只有12海里。中国有可能对法庭裁定是岩石的地物而中国认为是岛屿的地物表示反对，因为中国想要更多的水域。我认为中国也许会希望法律裁定——虽然中国声称不接受法庭裁判的结果——海域内的地物包括中国声索的地物是岛屿。这就意味着根据国际法，中国享有200海里的专属经济区，而不是12海里或者500米的安全区。

　　这两个可能会是很有趣的。中国都会拒绝吗，会继续兑现其承诺加强对南中国海的控制，把它作为中国的一个内湖，海南省的一部分吗?我们知道2014年1月的时候，中国出台了一项规定，加强在该海域的执法，规定如果非中国人试图在九段线之内捕捞——这个庞大的占据了南中国海三分之二的区域，需经得中国的许可。这是对南中国海捕捞权的垄断，是毫不含糊的宣称中国的主权。

　　再回到开头的那个问题：中国到底想要什么?是威慑力还是要侧头侧尾的控制?坦率的讲，民族主义不只是在中国存在并影响广大，在东南亚国家也是如此。历史上，这些国家被殖民过很长时间。我不认为这些国家会在安全问题上愿意臣服中国。这些问题事关安全，如果你都不能生存了，还谈何贸易。安全问题对中国很重要，对那些比较小的东南亚国家也是如此。东南亚国家如果决定“我们不会仅仅因为金钱而对中国进行臣服。有些事情比金钱更重要”的时候，中国应该意识到这些。

　　我们希望“中国梦”是一个有感染力的“梦”，而不仅仅以中国为中心。在这个“梦”里，有一些可以与一些较小国家的梦相妥协的地方，包括那些其海岸线与南海交界的国家，而南海又是东南亚的海运核心。