专家解读：中国减污降碳新模式引领全球气候与环境协同保护

　　近日，生态环境部联合发展改革、工信、住建、交通、农业农村、能源等六部门发布《减污降碳协同增效实施方案》(以下简称《方案》)，对推动减污降碳协同增效作出系统部署。《方案》提出到2025年减污降碳协同推进的工作格局基本形成，到2030年减污降碳协同能力显著提升等工作目标。
能源基金会环境管理项目组撰文指出，《方案》创造性的融合了双碳目标与建设美丽中国的多要素目标，将总抓手进一步分解为目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同，不仅将全面提高中国环境治理综合效能，实现环境效益、气候效益、经济效益多赢，而且将引领全球气候与生态环境协同保护进入污碳共治的新时代。
国家应对气候变化战略研究和国际合作中心柴麒敏表示，《方案》统筹把握“十四五”时期我国生态文明和美丽中国建设主要任务，从战略制定、制度建设、考核评价、监督执法等多方面建立起协同增效的内在联系及政策体系，将有力推动实现环境效益、气候效益、经济效益和社会效益的多赢。
《方案》引领了全球气候和环境协同治理
能源基金会环境管理项目组指出，美国、欧盟等发达国家和地区，先经历了上世纪污染治理的历程，近年来又聚焦应对气候变化工作，协同管理的经历和经验并不充分。以IPCC为代表的主流气候政策研究机构从科学认知和模型推演等角度分析了气候政策的环境等多重收益，但是常常忽略了环境治理主动性对气候应对的积极推动作用。
中国《方案》的出台，不仅创造性地将温室气体减排和气水土废弃物等多环境要素全面衔接，而且从措施和政策机制层面提出落地实施要求，凸显中国实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略的决心和力度，是国家大部制改革整合管理职能的重要成果。两者的结合不仅能切实发挥好降碳行动对生态环境质量改善的源头牵引作用，建立降碳为人民提供生活幸福感更直接的联系，而且能充分利用现有生态环境制度体系协同促进低碳发展，体现中国本地环境政策国内对经济社会转型引领和全球气候治理和可持续发展贡献。这为广大处在污染治理中的发展中国家，以及有进一步改善环境质量需求的发达国家都具有重要借鉴意义。
能源基金会环境管理项目组认为，《方案》体现了三大创新。行业治理路径创新，以结构调整、布局优化、治理技术优化行业发展路径；环保制度机制创新，以多要素协同、政策协同、机制协同为手段，完善法规标准，准入管理和激励政策，实现生态环境体系的多要素全流程协同升级；地区和排放主体减排模式创新，从重点区域和城市、园区和企业，社会公众实现减污降碳的率先突破。
我国减污降碳协同治理正在进入实质性推进阶段
“发展阶段的差异使得发展中国家更应注重减污降碳的协同。”国家应对气候变化战略研究和国际合作中心柴麒敏指出，英国、欧盟等工业化国家二氧化碳达峰都在上个世纪70年代，当时并没有专门针对碳排放控制的相关政策，环境污染物治理及同时期的煤炭转向油气的能源消费结构调整起到了关键作用。不同于工业化国家在上个世纪60年代以来先经历区域常规污染物治理，再从90年代后进入到全球气候治理的进程，广大发展中国家这两个治理过程往往是并行的，碳污共治的时间往往长达数十年。大部分发达国家在全球气候变化进入政治议程时基本都已经完成了工业化、城镇化的过程，而发展中国家往往仍处在现代化发展的关键初期阶段，所呈现出的排放结构特征也因全球分工不同而与欧美发达国家迥异。因此，我国现阶段精准推动减污降碳协同增效，实现多目标统筹与政策资源共享，既是基本国情下的必然选择，也是长期战略下的优化选项。
“我国温室气体排放与其他环境污染物存在较强的排放同源性和控制措施的同效性，两者的统筹和协同从一开始就相伴相生。”柴麒敏说，在浙江、上海、深圳、青岛等地方早期实践中，有关空气质量达标、二氧化碳达峰的“双达”工作积累了很多好的经验。
根据国家气候战略中心评估，2005年以来我国所实施的应对气候变化政策和行动，相当于累计节能22.1亿吨标准煤，相当于减少二氧化硫排放约1192万吨、氮氧化物排放约1130万吨。2021年1月，生态环境部发布了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，正式提出了应对气候变化与生态环境保护相关工作统一谋划、统一布置、统一实施、统一检查的原则要求，并从战略规划、政策法规、制度体系、试点示范、国际合作等领域明确了目标和任务，标志着减污降碳从“弱相关”进入到“强联合”的阶段。
2021年7月印发的《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》及《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，9月印发《碳监测评估试点方案》以及10月印发的《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》推动形成将气候变化因素纳入环境管理的机制。
我国减污降碳协同增效迈向新征程
柴麒敏指出，《方案》坚持系统观念，强化了碳达峰碳中和工作与生态环境保护相关工作的目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。
同时，《方案》的聚焦点不同于一般的末端治理，而是紧盯环境污染物和温室气体排放的主要源头，把实施结构调整和绿色升级作为了减污降碳的根本途径，对水、气、土、固废、温室气体等多领域治理工艺、技术路线及激励约束机制的协同提出更高的要求。此外，《方案》尤为注重领域的左右协调与央地的上下协同，鼓励发挥“头雁效应”、实现重点突破，积极推动建立多层面、多领域减污降碳协同增效创新模式，是减污减碳协同方略的集大成者。
《方案》紧密衔接《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》精神，提出了京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等重点区域能源绿色低碳转型的目标与任务，在国家重大战略区域、大气污染防治重点区域、重点海湾、重点城市群等。加快探索减污降碳协同增效的有效模式，并依据国土空间规划分区和用途管制要求，将碳达峰碳中和目标纳入“三线一单”分区管控体系，既坚持了“一盘棋”，又摒弃“一刀切”，充分体现了促进区域差异化发展和分类指导的政策意图。
此外，《方案》首次提出了要在钢铁、水泥、焦化行业及锅炉超低排放改造中探索开展大气污染物与温室气体排放协同控制改造提升工程试点，并要求到2030年大气污染防治重点区域新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售量的50%左右《方案》还特别注重协同技术创新与应用，提出要加快重点领域绿色低碳共性技术示范、制造、系统集成和产业化，形成减污降碳领域国家战略科技力量，这不仅有望推动我国建成全球最大的减污降碳技术创新中心，还将为其他发展中国家提供优质、低成本的解决方案。

---