菲律宾新总统杜特地能消除前任的政治遗产吗？

鞠海龙 原载《当代世界》

菲律宾新总统杜特地在竞选期间以及当选后展现出了调整阿基诺政府外交政策以及南海政策的意向。但杜特地的政策宣示前后并不完全一致，有时甚至相互矛盾。杜特地竞选期间的言论既与其个人风格有关，也是为了吸引选民的关注和认同。杜特地上台后的菲律宾南海政策调整，将会基于阿基诺政府的外交政策和南海政策的政治遗产，受制于菲律宾国内各利益集团的斗争与平衡，从属于其对美与对华的整体外交政策基调。

1. 阿基诺的政治遗产：杜特地政府对华、对美政策的起点

在中美战略碰撞的过程中，阿基诺政府的外交政策表现出一种典型的选边站的特征。阿基诺政府上台后不久便在美国的推动下，彻底放弃了前任阿罗约时期在中美之间采取战略平衡的政策，转而实施了一边倒的亲美制华政策。与美菲关系的迅速升温相比，中菲关系却一直处于急剧下滑的状态之中。

阿基诺政府对美国的政策支持抱有强烈的期望，并在中菲黄岩岛对峙事件中试图援引《美菲共同防御条约》。虽然美国只表态会履行该条约义务，不明确表态黄岩岛是否适用该条约，但阿基诺政府依然继续推行南海激进化政策，不顾《南海各方行为宣言》中“由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判”解决南海争端的共识，以及中国依据《联合国海洋法公约》第298条规定不接受涉及海洋划界、领土争端的仲裁管辖的排除性声明，执意将中菲南海争端提交联合国海洋法法庭，启动了《公约》争端解决机制中的强制仲裁程序。

阿基诺政府把南海问题提交国际仲裁的行动损害了中菲间的政治互信，阻断了中菲改善关系的政治渠道。为了对抗中国，阿基诺政府与美国在2014年4月签署了为期十年的《增强防卫合作协议》，使美军通过轮换的方式实现了在菲律宾的常态化驻军。虽然菲律宾国内各政治势力对于增加美国在菲律宾驻军数量问题上存在不同意见，但该协议在2016年1月最终获得菲律宾最高法院的支持并开始落实。根据协议，菲律宾将把本国众多的军事基地提供给美国军队，以供美方飞机、船舰及军队进行换防。

在阿基诺执政的六年间，菲律宾不但与美国建立起密切的同盟关系，而且还开放了若干军事基地供美国使用。阿基诺三世的这种政策与美国亚太战略调整过程中以中国为假想敌的战略方向具有高度的一致性。菲律宾的对美政策客观上积极地配合了美国重返东南亚，“再平衡亚洲”的政策。菲律宾这样做的后果客观上已经将自己绑在了美国亚太战略的战车上，成为了对抗中国的棋子。

2. 杜特地的政治底蕴

菲律宾虽然是一个号称民主的国家，但是其实际政治运作仍然带有浓厚的家族色彩。任何一个政治人物的崛起和发展都离不开这种特有的政治背景。这种特有的政治游戏规则决定了杜特地作为总统的政治基础。

杜特地的父亲曾担任宿务市和达沃市市长。其叔叔雷蒙·杜特地从1957年至1959年担任宿务市市长，其堂哥从1983年至1986年担任宿务市市长。杜特地在1988年至2015年期间，曾担任过7届共计22年的达沃市市长，其主要的执政经验集中于地方治理，并未在中央部门担任过重要的领导职务。在2016年5月举行的选举中，杜特地的女儿与儿子分别以压倒性优势当选达沃市正、副市长，延续了杜特地家族在达沃市的政治影响力。

在担任达沃市市长期间，杜特地组织敢死队，强势打击罪犯。这使曾经被认为是“谋杀之都”的达沃市犯罪率大幅下降，并转变成世界上最安全的地方之一。杜特地敢作敢为的强势风格获得了当地人的欢迎，但国际人权组织批评杜特地的达沃敢死队是一个可以无视法律处死犯罪的组织。杜特地在竞选期间被称为菲律宾的“特普朗”，很大原因是因为其频频发出出格言论的大嘴风格。杜特地在竞选演说中曾针对教皇访问菲律宾并造成严重交通拥堵的事件指责教皇，也曾经对澳大利亚修女案发出不恰当的言论，引发菲律宾天主教会、美国、澳大利亚的不满和指责。然而，这些个人特征并没有成为诟病杜特地的话柄，反而在菲律宾民众中形成了豪爽、坦率、敢做、敢说、雷厉风行的良好印象。

杜特地领导下的达沃市在城市基础设施、经济发展、城市化水平等方面取得了一系列的成就。杜特地反对宗教和宗族歧视，成为菲律宾第一个给予原住民（Lumad）和穆斯林社区正式代表权的市长，其领导下的达沃市在2013年曾派遣救援队和医疗队前往塔克洛班市救助台风Yolanda的受害者。同时，杜特地还在为南部叛乱的和平谈判努力活动。上述成就展现了杜特地作为政治家敢于做出改变、能够做出改变的能力，也使其能够在没有中央部门领导经验的情况下，依然获得菲律宾民众的广泛支持。

杜特地的能力也体现在其选举策略上。杜特地是菲律宾五大热门总统候选人中最晚宣布参选的，在2015年11月27日正式宣布参选前曾多次公开表示不会参加总统选举，在此之前还报名参选达沃市长。杜特地宣布参选时，总统参选登记早已截止。但杜特地所属政党安排了一名党员登记参选总统。根据菲律宾法律，杜特地可替换同党参选人竞选总统。由此可以看出，杜特地的参选本身是精心布局的结果。这不仅体现出杜特地是一个非常有魄力和决断力、个人能力极强的决策者，而且也凸显了其智囊班底对政治游戏规则的驾轻就熟。

3. 阿基诺三世留给杜特地的南海困局

南海问题是阿基诺三世全面颠覆阿罗约时期菲律宾对外政策，改变国内利益集团格局的抓手。阿基诺的政策抓手和美国将南海问题作为重返亚太的战略抓手之一的政策选择具有特殊的契合性。这种契合不仅表现在阿基诺三世通过南海问题大幅度升级了与美国的战略安全关系，而且表现在通过南海问题，阿基诺三世成功地强化了菲律宾军事利益集团和能源利益集团对国家内政和外交的影响力。

阿基诺三世上台后多次向参议院提出要增加军事开支。菲律宾防长加斯明也表示菲律宾在南海问题上没有足够的力量保护“本国权利”。中菲南海关系的紧张局势为阿基诺政府增加军费提供了借口。阿基诺政府从美国、韩国等国购买了“汉密尔顿”级军舰、FA-50飞机、防空雷达等军事装备。美国、日本、澳大利亚等国也增加了对菲律宾的军事援助。

在菲美签署《增强防卫合作协议》并获得菲律宾最高法院的认同后，菲律宾已成为美国在东南亚地区最重要的战略支点。美国在靠近南海的区域获得了军事基地，并通过所谓的“轮换驻军”实现了美军在菲律宾的长期存在。这对于美国进一步介入南海事务，向中国持续施压，向地区盟友展现美国安全承诺的可靠性都有重要意义。阿基诺政府的南海激进政策造成中菲关系紧张、南海局势持续升温，这为美国加强在菲律宾的军事存在提供了借口。

已经将国家安全利益全部托付美国并且成功登上美国战车的菲律宾，其对外政策和军事安全政策以及在这些政策执行过程中大量获益的菲律宾军事利益集团已经形成了一个稳固的既得利益圈层。目前的态势显示，这个既得利益圈层对社会及政治决策的影响能力已经进入成熟期。这个成熟、庞大且与世界霸主有着千丝万缕联系的既得利益集团对南海问题有独特的利益需求。如何面对这个利益集团及其背后的美国将是杜特地接掌新政府之后面临的一个重要考验。

阿基诺政府的南海激进化政策中，能源利益集团是重要的背后推手。菲律宾外长罗萨里奥曾就职于菲莱克斯矿业公司，而正是该公司下属的菲莱克斯石油公司在2011年初获得了开采礼乐滩油气资源的政府授权。同年3月，该石油公司曾对礼乐滩进行非法勘探作业，在遭到中国的阻拦后，阿基诺政府派出两架空军战机试图与中国的巡逻船对峙。菲律宾在此后提交国际仲裁以及与美国签署新的军事协议在很大程度上也是为了获得在其所谓专属经济区内的油气资源。

从南海局势的现状考察，菲律宾很难在没有中国同意的情况下勘探南海油气资源。事实上，能源利益集团在阿基诺政府期间的勘探和吸引国外能源公司的活动都未取得明显进展。因此，一旦中菲仲裁结果出台，菲律宾能源利益集团很有可能和前政府时期一样，继续推动杜特地政府借助国际仲裁庭做出的裁决结果扩大油气开发与对外合作的范围。

现阶段，菲律宾国内舆论已经对中菲南海争端表现出比较强烈的民族主义情绪。中国对菲律宾的外交态度已经降到历史低点，甚至到了继续恶化中菲关系已经不符合菲律宾国家利益的程度。此外，菲美南海合作已经达到极致，如果再加码就会恢复甚至超过冷战时期的水平。这不一定符合美国的亚太战略利益，也不一定符合菲律宾的国家利益。然而，这些影响南海问题的众多因素对菲律宾未来南海政策走向的牵引并不一致。

国内的民族主义情绪要求杜特地不能在南海问题上轻易妥协，但是继续延续阿基诺三世的激进政策明显已经没有更多的空间和余地。随着菲美关系进入高密度合作的平缓过渡期，如何应对因南海问题而恶化的中菲关系，如何处理国内利益集团的压力，以及国内民族主义情绪，将成为考验杜特地政治智慧的另一难题。

4. 杜特地对南海问题的利益权衡

杜特地早在大选期间就开始了对南海问题的利益权衡。然而，真正的利益权衡，尤其是国内因素的利益权衡才刚刚开始。这里不仅有如何面对即将公布结果的中菲南海仲裁案，还有如何面对利益集团轮流坐庄分肥的政治传统，以及国内经济发展和民族主义情绪。

大选期间，南海问题是菲律宾所有候选人不得不面对的话题。就五个候选人的言论而言，杜特地大选期间对南海问题的认识还算准确。他不仅有效地使用了选举语言，而且在某种程度上显示出他对这个问题的冷静认识。对于南海问题，杜特地一方面在其个人执政纲领中写明争取国际仲裁，并表示将在国际仲裁案裁决后力推菲律宾就此提出主权声索，但在另一方面却宣称不认为南海问题能够通过国际仲裁庭解决。他一方面要求中国尊重菲律宾的专属经济区，宣称已为保卫菲律宾“领土”做好牺牲准备，另一方面却又不断强调不会与中国发生战争，愿意与中国通过合资的方式共同开发南海油气资源，并欢迎中国帮助菲律宾改善基础设施。

中菲南海国际仲裁案预计在近期会做出裁决。这里不能排除在杜特地6月30日正式上台前就做出最后裁决的可能性。留守政府如何借用最后阶段推动仲裁进一步发酵，是否会采取极端行动导致菲律宾对外关系发生突变，或者是否做出某些特殊决策留给新政府等等，都将成为菲律宾现在内部政治势力角逐、争夺、妥协的焦点。面对这些潜在的问题，杜特地无疑会利用仲裁结果为自己和菲律宾追求利益最大化。然而，过去若干年，菲律宾油气和军事利益集团已经获益颇丰。随着新政府的成立，菲律宾民主社会的平衡机制——利益集团发展的均衡性压力也将展现出来。国内因素的考虑将成为杜特地应对国际仲裁结果的直接依据。

从菲律宾国内经济发展和民众的实际需求考察，虽然菲律宾近几年经济发展较快，但普通民众并未从经济增长中获得太多的经济实惠。失业率居高不下的状况及菲律宾落后的基础设施也因为缺乏资金而没有获得明显的改善。阿基诺政府在最后期限前加入“亚投行”也反映了菲律宾国内对中国资本的需求。

作为华裔，杜特地曾公开表示为自己的华人血统感到自豪，并曾多次访问中国，力促中国人到达沃市旅游和投资，其领导下的达沃市已经与安徽省合肥市和广西壮族自治区南宁市结为友好城市。拥有地方执政经验的杜特地比阿基诺三世更能理解普通民众对经济发展的诉求，其在中菲政治与经济关系上有可能采取更加务实的政策。大选期间，杜特地曾表示只要中国帮助菲律宾修建基础设施，他愿意推动菲律宾不在南海问题上继续和中国作对。

然而，不得不考虑的事实是，阿基诺三世的南海政策已经在菲律宾国内激起了强烈的民族主义情绪，而国际仲裁的结果有可能进一步刺激这一情绪，进而要求杜特地在南海政策上采取更加强硬的立场。在菲律宾国内政治中占据举足轻重地位的军方利益集团也希望通过维持南海的紧张局势进而获得更多的军费拨款。这些因素都将是杜特地在执政初期调整和提出南海政策的基础。

5. 对杜特地未来政策的三个判断

面向未来，菲律宾学界和外交领域的精英都或多或少地表达出对过分亲美、针对中国的外交政策进行调整的意愿。作为长期在地方担任领导职务的政治家，杜特地非常了解本国国情以及普通民众的需求，其在民众关心的维护治安、发展经济、打击腐败等议题上取得了一定的成就。鉴于菲律宾政治传统有切割前任政治外交遗产的特点，以及杜特地鲜明的个人风格，杜特地显然不会全盘继承阿基诺三世的对外政策。

菲律宾的民主体制与家族和利益集团关系密切。对外政策和对内政策表面上是国家利益的博弈，实际上背后都有国内利益集团的参与。考虑到菲律宾已经向美国开放若干军事设施的现实，以及菲律宾军事利益集团和能源利益集团对菲律宾国内政治的影响，阿基诺三世在美菲关系和中菲仲裁案方面留下的对外政策遗产是杜特地未来执政最难啃的两块骨头。从这个角度看，中菲关系在某种程度上也并非会如人们所期待的那样，随着菲律宾新总统的上任而有迅速且实质性的改变。

杜特地总统上任之初，如何继续应对中菲南海仲裁案的结果是一个不可回避的问题。这是对菲律宾新总统执政能力和应变能力的最大挑战。目前，中菲没有特殊有效的途径进行最高层直接对接。在具体行动中发生误解、误判的可能仍然存在。中菲南海仲裁案的结果对新时期中菲关系挑战的关键在于黄岩岛。菲律宾民众和国内多部门对黄岩岛的管辖问题非常在意。重新夺回黄岩岛的控制权在菲律宾国内已经成为一个高度关注的政治话题。新总统在仲裁结果公布后可能不会按照阿基诺三世的既定政策继续大范围炒作黄岩岛问题，但是将可能组织渔民宣誓权利。按照杜特地的个人风格，在对中国施加压力行动之前，主动公开寻求与中国的和解可能性不大。如何绕开已有的矛盾陷阱，将成为杜特地对外政策调整的关键环节。

鞠海龙为暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院副院长，教授，中国南海研究协同创新中心研究员