40万字！商业银行资本监管办法全面修订，差异化监管划分三档

在现行资本规则实施十余年后，中国版巴塞尔协议III拟定于2024年1月1日起正式实施。
2月18日，银保监会、央行就《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》由正文和25个附件组成，共计40万字，足见其重要性。
现行《商业银行资本管理办法（试行）》（下称《资本管理办法》）于2012年发布，在商业银行提升风险管理水平、优化服务实体经济质效等方面发挥了重要作用，也为我国金融进一步对外开放创造了有利条件。
不过，银保监会、央行有关部门负责人在答记者问时指出，近年来，随着经济金融形势和商业银行业务模式的变化，《资本管理办法》实施过程中遇到一些新问题，有必要依据新情况进行调整。与此同时，巴塞尔委员会（BCBS）深入推进后危机时期监管改革，先后发布了一系列审慎监管要求，作为全球银行资本监管最低标准，并将在未来逐一开展“监管一致性”（RCAP）评估，确保各成员实施的及时性、全面性、一致性。
银保监会负责人指出，坚持风险为本、强调同质同类比较、保持监管资本总体稳定是此次修订的原则。
修订的主要内容则包括，重构第一支柱下风险加权资产计量规则、完善调整第二支柱监督检查规定、全面提升第三支柱信息披露标准和内容等。
综合市场分析来看，对风险加权资产计量规则的重构是巴塞尔协议III国际监管改革在我国的全面落地实施，有利于提高银行体系风险抵御能力、增强经营稳健性，也将有助提升我国银行体系竞争力和话语权、扩大金融对外开放。
划分三档
目前，我国银行业金融机构超过4000家，数量多、分布广，业务规模、风险特征千差万别。
“这些年，我国的一些小型银行，包括中型银行出现问题，原因很多，比如全面风险管理不落实和公司治理不健全等，没有严格实施资本管理办法的要求，无疑是一个重要原因。当时鼓励民营资本办更多的中小银行和金融机构，小银行发展得很多很快，但是这两年暴雷的不少。常说要防止大银行‘大而不倒’，但我国小银行对经济运行的影响也是挺大的，几百亿甚至上千亿，跨省涉及几万、几十万的社会公众。实施严格的资本管理，加强监管应该是我国经济社会发展过程中的一个重要的任务。”2022年底，在中国财富管理50人论坛（CWM50）举行“《巴塞尔协议III最终方案》与我国金融风险管理体制建设”专题研讨会上，银保监会国际咨询委员、工商银行原行长杨凯生认为，落实《巴塞尔协议》的时候要思考中国的特色，这与我国信用制度的完善、法治的完善、契约关系的健全都有关系。
差异化监管则是特色之一。相比现行《资本办法》所有银行实施统一的资本计量方法，本次《征求意见稿》遵循监管匹配性原则，引入了差异化的监管标准：按照银行间的业务规模和风险差异，划分为三个档次银行，匹配不同的资本监管方案。其中，规模较大或跨境业务较多的银行，划为第一档，对标资本监管国际规则；资产规模和跨境业务规模相对较小的银行纳入第二档，实施相对简化的监管规则；第三档主要是规模小于100亿元的商业银行，进一步简化资本计量并引导聚焦服务县域和小微。
具体来看，《征求意见稿》显示，第一档商业银行是指符合以下任一条件的商业银行：1、上年末并表口径调整后表内外资产余额5000亿元人民币（含）以上；2、上年末境外债权债务余额300亿元人民币（含）以上且占上年末并表口径调整后表内外资产余额的10%（含）以上。
第二档商业银行是指符合以下任一条件的商业银行：1、上年末并表口径调整后表内外资产余额100亿元人民币（含）以上，且不符合第一档商业银行条件；2、上年末并表口径调整后表内外资产余额小于100亿元人民币但境外债权债务余额大于0。
第三档商业银行指，上年末并表口径调整后表内外资产余额小于100亿元人民币且境外债权债务余额为0的商业银行。
银保监会有关部门负责人表示，差异化资本监管不降低资本要求，在保持银行业整体稳健的前提下，激发中小银行的金融活水作用，减轻银行合规成本。
“对不同机构实施差异化的资本监管，感受比较突出。”农业银行总行风险管理部总经理田继敏称。
田继敏以信用风险举例表示，对资产规模较大、业务较为复杂的银行，对标巴塞尔国际标准计算信用风险加权资产；对资产规模较小、业务较为简单的银行，可实施更加简化的权重法。实施差异化的资本监管，充分考虑了我国商业银行众多、风险管理水平不一的实际情况，一方面有利于促进大中型银行提高风险计量的精细化水平，另一方面也在不降低资本监管要求的前提下，适度减轻了小型银行的资本计量负担，更加契合小型银行的业务实际。
招联金融首席研究员董希淼对记者表示，我国银行业金融机构超过4000家，数量多、分布广，业务规模、风险特征千差万别。《征求意见稿》借鉴欧美等成熟国家的分类监管做法，按照银行规模和业务不同，将银行划分三个档次，匹配不同的资本监管方案，在资本要求、风险加权资产计量、信息披露等要求上分类对待、区别处理。这就大大提高了资本监管与银行实际的针对性和匹配性，既加强对大中型银行的资本监管，推动银行业保持发展稳健性；又适当降低中小银行合规成本，引导其聚焦于服务县域和小微企业。
影响积极
“测算显示，实施《征求意见稿》后，银行业资本充足水平总体稳定，未出现大幅波动，单家银行因资产类别差异导致资本充足率小幅变化，体现了差异化监管要求，符合预期。”两部门在答记者问中回应此次修订对银行业资本充足水平影响时说。
在机构及市场专家看来，《征求意见稿》对我国商业银行的影响总体积极正面，有利于促进商业银行提高风险计量和应用水平，做实资本充足水平，增强商业银行抵御风险的能力。
田继敏表示，结合前期测算及同业交流情况，实施新规后，预计商业银行资本充足水平将总体保持稳定。对于大型银行而言，预计风险加权资产可能有所下降。总体来看，将有利于大型银行准确计量风险、加强风险管理。
浦发银行风险业务总监兼风险管理部总经理张宝全认为，监管规制修订有助于提高中国金融体系稳定性和银行业的稳健发展。巴塞尔资本协议的核心是针对危机中银行体系表现出的脆弱性和风险特征，尝试提出有效解决方案，防范系统性金融风险。我国监管规制修订与之一脉相承，强化商业银行风险承担与风险管控能力的匹配度，帮助银行强化自身核心竞争力，促使银行内部改善管理理念、经营策略变革，对银行资源配置有效引导，为商业银行健康发展提供指导方向，对我国银行业金融机构业务运行和经营管理具有积极影响。
董希淼认为，《征求意见稿》是对我国商业银行资本监管办法的全面修订，如果正式实施，将进一步提升银行监管的匹配性和有效性，推动银行业继续提高风险管理水平，提升服务实体经济能力；对标国际监管标准，扩大和深化金融业双向开放。具体而言，一是有助于提升银行风险管理水平，保持银行体系稳健性，更好地防范金融风险；二是有助于提高银行资本监管匹配性，将差异化监管落到实处，减轻中小银行合规成本；三是推动银行提升服务实体经济能力，特别是降低地方政府债券和优质企业的资本占用等，实际作用较大；四是有助于我国银行业对接巴塞尔协议III等国际规则，推动金融业对外开放不断扩大和深化，提升全球竞争力。
新规拟于2024年1月1日起正式实施，给商业银行预留了较为充足的过渡时间。
不过，董希淼也建议，应充分考虑全球和国内系统重要性银行附加资本、杠杠率要求，以及逆周期资本附加要求等因素，尽量降低叠加监管要求给银行业带来的冲击。同时，加快建立商业银行资本补充长效机制，一方面，银行需要内外源相结合持续补充资本，尽快落实和满足新规要求；另一方面，金融管理部门要加强协调，统筹配合，继续加强对银行补充资本的支持力度。