菲律宾新总统能给南海局势带来转机吗?

作者：许利平

2016年6月30日，罗德里戈·杜特地在马拉卡南宫宣誓就任菲律宾第16任总统。在南海仲裁案阴影下，菲律宾新总统会把仲裁案当作烫手山芋，还是握手中与中国较量的筹码？菲律宾新总统的上任能给南海整个局势带来转机吗？杜特地治理下的菲律宾，中菲关系到底如何重回健康轨道？

烫手山芋还是筹码？

南海仲裁案是菲律宾前总统阿基诺三世为了转移因黄岩岛事件失利而造成国内对其的政治压力，扔给继任者的一个包袱。对于这个包袱，新总统杜特地是接还是卸，这将考验杜特地的政治智慧和执政能力。

如果是接这个包袱，对于杜特地将是一个烫手山芋。一方面，杜特地将处理国内反对派的压力。对待南海仲裁案对菲律宾权益有利的判决，作为菲律宾总统，他必须肯定和坚持，否则菲律宾国内反对派则有可能乘机闹事，发动人民运动弹劾他；另一方面，如果完全执行南海仲裁案的判决结果，将把菲律宾与中国关系拉向了全面“冷却”的对抗道路，把菲律宾绑架在美国亚太再平衡的军事战车上，这又不符合杜特地的执政理念，更不符合菲律宾国家根本利益，毕竟全面执行南海仲裁案最终判决将是一个难以完成的任务。

如果是卸这个包袱，对于杜特地来说，则需要一定的时间来处理，毕竟南海仲裁案判决结果对菲律宾国内的民族主义释放需要一个过程。比如最近菲律宾最高法官，也是前总统阿基诺三世提名的法官，公开威胁，如果中国不执行南海仲裁案的判决结果，他将把中国告上联合国安理会，让中国难看。这些极端言论，在后仲裁案时代，菲律宾国内需要一个散布、传播、冷却的过程。

菲律宾目前国内问题堆积如山。在20世纪60年代初，菲律宾曾经在亚洲是仅次于日本的发达经济体，但由于政治动荡和过度的民主化，使得菲律宾发展大大落后于亚洲其他邻国。解决这些问题的核心在于发展经济、改善民生。要完成这些需要大量的外国投资。因此，不排出杜特地以南海仲裁案最终判决作为筹码，迫使中国在投资菲律宾过程中，给予更多优惠。

升温还是转机？

杜特地治理下的菲律宾，对南海问题的升温或转机是否起着决定作用？如前所述，客观上讲，卸掉南海仲裁案包袱，给南海问题降温，并以此为筹码，获得更多中国优惠的投资，则可以实现杜特地新政府执政利益的最大化。但这一切的实现，并不完全取决于菲律宾新政府自身，还得看“山姆大叔”的脸色行事。

本质上，杜特地是一位坚定的民族主义者。在达沃市执政期间，他对美国政府不尊重菲律宾国家主权，擅自将在达沃市犯罪的美国籍犯罪嫌疑人送回美国，一直“耿耿于怀”。在大选期间，他说了很多对美国的“狠话”，这反映了许多菲律宾大部分民众的心声。

菲律宾曾是美国的殖民地，美国对菲律宾的政治、文化、经济等具有重要的影响力。1951年，美国与菲律宾签订了《美菲共同防御条约》，确定美菲同盟关系的基础。1998年，美国和菲律宾又签订了《访问部队协议》，允许美国军队与菲举行联合军事演习、准许美国战舰停靠菲港口，并让美国军队上岸访问等。9·11事件之后，美国以反恐为名，在菲南部建立小型军事基地，实现了美军重返菲律宾的夙愿。2014年，在南海局势不断升温的背景下，美国和菲律宾签订了《美菲加强防务合作协议》，允许美军使用菲军事基地，允许美军增加在菲的轮换部署。在此协议的框架下，美军决定使用菲律宾5个军事基地，增加美军在西太平洋地区的军事部署，以凸显美军对南海的军事威慑能力，抗衡中国在南海的军事影响力。

对于《美菲共同防御条约》和《访问部队协议》，杜特地新政府改变难度较大，因为这需要国会的批准，程序较为复杂。而对于《美菲加强防护合作协议》，杜特地新政府则是有可能改变的，因为这是政府令，总统有权废止。

美国一再宣称南海涉及到航行自由与地区和平、稳定，是美国的利益所在。不排出在南海仲裁案判决结果出炉之后，美国持续强化在南海的军事存在，逼迫中国执行南海仲裁案判决结果，以此来遏制中国在南海的维权难度和成本。

如果南海问题上升为中美战略博弈的层面，作为美国的盟国，客观上，菲律宾可以选择的空间并不多。

但杜特地是一个充满“英雄主义”情怀的人，喜欢出其不意，敢做敢为。14岁时，就偷着开飞机，大学时代，正式学会开飞机。当市长期间，喜欢开着重型机车，巡游城市。曾把毒枭推下直升飞机，强迫诈骗犯吞下假文件。平时喜欢阅读人物传记，比如拿破仑、李光耀、奥巴马等人物传记。他喜欢护士，至少有两任女朋友是护士。

如果在南海问题上，美国对杜特地施压过重，不排出杜特地极力反击，与美国公开“唱反调”，甚至反“闹翻”，维护菲律宾自身的国家利益。如果他民意一直高企，其实美国也对他也没有办法。

结冰还是融冰？

在阿基诺三世执政时期，特别是中后期，中菲部长级以上的交流基本停止了，两国关系降到了“冰点”。作为新总统，杜特地是继续“结冰”还是“融冰”，让中菲关系重回健康的轨道?

在安全议题上，建立国内和平统一机制，铲除阿布沙耶夫武装是菲律宾新政府主要任务。由于菲律宾国内存在共产党反政府武装，以及南部的极端主义势力，使得菲律宾军队和警察每年花费大量物质和人员进行围剿，但始终是“剿而不灭”。作为长期在南部生活和工作的菲律宾地方官员，深知解决之道。一方面要与菲律宾共产党展开和谈，邀请他们加入内阁；另一方面，集中有限的军费和人员打击阿布沙耶夫武装，因为该组织臭名昭著，影响了菲律宾国际形象和投资环境。

比起南海议题，国内安全问题应该是新政府关注的优先议题。杜特地明确表示，中国不可能主动侵犯菲律宾，美国也不可能在南海问题上保卫菲律宾，因为菲律宾也不会主动进攻中国。因此南海问题并不是中菲之间急于解决的优先议题。

在经济议题上，解决就业，吸引外国投资，改善民生，特别是大兴基础设施建设是新政府主要目标。

根据菲律宾民意调查机构“社会气象站”2016年3月3月3日-4月2日的调查，2016年第一季度，菲律宾的失业率为23.9%，为最近三年来的最高值。其主要原因是阿基诺三世政府没有有效地吸引外国投资创造就业。与东盟其他邻国相比，菲律宾吸引外国投资还差得很远。2015年菲律宾吸引外国投资为57.24亿美元，低于2014年。相反，马来西亚2015年吸引外国投资为109.6亿美元，越南为118亿美元，印尼为192.13亿美元，新加坡为653.28亿美元。而在对东盟国家的投资中，中国则是一只主要上升力量。

旅游业也是拉动就业一个重要产业。目前为止，中国是菲律宾旅游第三大来源国，2016年1-5月，中国赴菲旅游比同期增长了80%，这体现了中国游客对菲律宾新政府改善中菲关系的期望，同时，中国大量的游客将给菲律宾创造大量的就业机会。

另外，制约菲律宾经济发展一个重大瓶颈就是落后的基础设施。在杜特地新政府施政策略方面，大力基础设施是重点，其中包括南北铁路，环岛公路，小型机场，公交线路等。对于基础设施建设，中国拥有丰富的经验，在技术、资金和人才等方面具有比较优势。特别是一带一路倡议中，由于南海问题，菲律宾成为“落后者”，现在应该是菲律宾新政府修好与中国关系，大力发展菲律宾经济的大好时机，否则菲律宾将与东盟其他国家的差距将越来越大，让菲律宾固定在地区一体化的边缘地带，这不符合菲律宾自身国家利益。

杜特地新政府上台伊始，信心满满，试图在反腐败、反犯罪、反毒品、反交通拥堵等方面取得成效。同时新政府准备8月份，设立24小时全国投诉电话，充分了解广大民众的心声，提高新政府执政的针对性和有效性。对待投资，新政府准备对投资1000万比索以上的基建项目实行24小时工作落实制度。总的说来，国内问题是杜特地面临的主要问题，解决菲律宾国内问题离不开中国的投资和贸易，以及中国游客的贡献。而南海问题显然模糊了新政府执政焦点。因此，我们有理由期待，杜特地新政府执政将开启中菲关系新时代。

(作者：许利平 中国社科院亚太与全球战略研究院研究员)