气候融资②｜构建风险共担体系：巨灾债券作为公共财政减压阀

洪水过后，急需重建的地方。傅蓓梦 图
近年来，随着自然灾害频发，全球巨灾债券迅速发展。中国的巨灾债券尚在探索起步期。加快发展巨灾债券市场，对构建多层次风险保障体系、缓解公共财政在防灾减灾应急资金支出压力，以及促进保险和资本市场发展等方面，有多重战略意义。
2024年9月11日，国务院印发《关于加强监管防范风险推动保险业高质量发展的若干意见》，其中要求，到2029年，初步形成覆盖面稳步扩大、保障日益全面、服务持续改善、资产配置稳健均衡、偿付能力充足、治理和内控健全有效的保险业高质量发展框架。该意见明确提出要丰富巨灾保险保障形式。“坚持政府推动、市场运作原则，探索建立多渠道多层次巨灾保险保障机制。拓展巨灾保险保障范围。扩大综合巨灾保险试点。研发运用巨灾风险模型。研究探索巨灾债券。合理运用再保险分散风险。发展气候保险。健全保险应急服务机制，改进风险减量服务，支持防灾减灾救灾。”
在此，本文以墨西哥自然灾害基金FONDEN（Fund for Natural Disaster）为案例，通过对其政策导向、建立流程、主要挑战、改进优化和评价反馈等层面的解读，对巨灾保险、巨灾债券等金融风险工具发行过程中，政府和市场主体可承担的职能与合作模式进行剖析，为中国相关方面提供借鉴，以加快推进巨灾债券发展，缓解公共财政应急支出压力，提高对受灾地区和人民的救灾资金投入和效率。
巨灾保险和巨灾债券：有效的风险分散工具
保险挂钩证券（Insurance-Linked Securities, ILS）是一种金融工具，允许保险公司将其承担的保险风险转移给资本市场投资者。本质是通过证券化手段，将保险相关风险（自然灾害风险、死亡率风险等）打包，并在市场发行的一种证券。投资者购买这些证券后，保险公司原先承担的部分风险被转移到投资者。典型的保险挂钩证券有巨灾债券（Catastrophe Bonds，简称Cat Bonds），再保险侧袋资金（Sidecars），死亡率债券（Mortality Bonds）等。
巨灾债券是保险挂钩证券中最典型的一种。根据瑞士再保险中国的研究，“巨灾风险是累积风险标的（如住宅、车辆、基础设施等，以及与其相关的人）在一次严重自然灾害（地震、台风、洪涝等）发生时造成的集体损失，并引发这些风险标的的经济关联方（如银行、供应商等）因此遭受的连锁损失，从而形成的系统风险。”
也可将巨灾风险简单理解为，严重自然灾害事件引发的一连串风险，包括原生灾害和次生灾害所导致的损失风险。具体表现在社会财务和政府财务两个层面，即居民和企业因灾导致的超出承受范围的财务损失或财务困境风险，以及各级政府面对严重自然灾害时因开展灾害响应、救助、重建等产生的巨额计划外公共财政支出和可能的财政困境风险。
巨灾保险（Catastrophe Insurance）是与巨灾债券关联紧密的另一种风险管理工具。作为一种保险产品，巨灾保险旨在为保险人或被保险资产提供应对极端自然灾害的经济损失赔付保障。巨灾保险和巨灾债券都是用于转移自然灾害风险的工具。其互补性表现在风险管理、资金来源和灾害应对三个层面：
从风险管理看，巨灾保险通过传统的保险机制转移风险，而巨灾债券通过金融市场转移风险。此外，巨灾保险通常覆盖相对较小的风险（如个别保险公司和个人的风险），而巨灾债券往往覆盖更大范围的风险（如国家级或地区级的灾害风险）。
从资金来源看，巨灾保险的资金主要源于保费收取，巨灾债券则由发行方通过债券市场向债券投资者募集。
从灾害应对看，巨灾保险通常以保险理赔来为个人和企业提供灾害损失补偿，巨灾债券则借助从债券市场募集的风险转移资金，帮助保险公司或政府快速获得资金支持，用于国家或大规模灾害的应急响应。
政府、保险公司、再保险公司，以及其他国际组织，都可成为巨灾债券的发行主体。各自在风险转移、融资和灾后恢复过程中承担不同角色：
政府，尤其是受自然灾害频繁影响的国家或地区政府，可通过发行巨灾债券转移公共部门所面临的巨灾风险，获得用于灾后重建和恢复的急需资金。政府发行巨灾债券的典型例子，包括墨西哥的FONDEN灾害基金和加勒比巨灾风险保险基金（CCRIF）等。
保险公司是巨灾债券的主要发行方之一，通过发行巨灾债券，将部分自然灾害风险转移给资本市场，增强自身偿付能力。再保险公司则分担保险公司的风险。当自然灾害的损失超过保险公司的支付能力时，保险公司通过寻求再保险公司分担部分赔付责任。这个阶段，再保险公司也可通过发行巨灾债券将风险进一步转移至资本市场。
此外，一些国际金融机构和多边发展组织，如世界银行和国际货币基金组织（IMF），也会参与巨灾债券发行。这类机构通常帮助发展中国家或小型经济体设计和发行巨灾债券，减轻其在巨灾事件中的财政负担。
在设计参与主体和交易结构时，常见的巨灾债券要考虑以下要点。
一般来讲，要发行巨灾债券，需通过界定不同的“参与主体”，来完成整个发行和管理的过程。而交易结构则会通过框架设计，规定各个参与主体的职责、资金流向和风控机制。其二者的关系是，交易结构定义巨灾债券的发行、资金管理、触发机制及赔付流程各个环节；参与主体在这些环节中相互协作，以实现债券的风险转移、资金管理和赔付落实等分目标。
巨灾债券的参与主体，通常包括发起方（sponsor）、特殊目的载体（SPV, Special Purpose Vehicle）、投资者（Investors）、信托账户（Trust Account）、风险建模公司（Risk Modeling Company）、评级机构（Rating Agencies）六大类。若涉及再保险环节，还会有再保险公司（Reinsurers），在此基础上，还可能引入再保险中介（Reinsurance Brokers）、再保险资本提供者（Reinsurance Capital Providers）。此外，针对一些复杂的再保险安排，SPV特殊目的载体也可能进一步变为特殊目的再保险载体（SPRV，Special Purpose Reinsurance Vehicle），用以承接和管理再保险交易中的风险。
重点来看特殊目的载体（SPV, Special Purpose Vehicle）和特殊目的再保险载体SPRV（Special Purpose Reinsurance Vehicle）的设计。
首先，二者都是被广泛应用于金融保险、项目融资和风险管理领域的结构化金融工具，都是独立的法律实体，有自己的法律和财务结构，旨在将特定资产进行风险隔离和风险转移，发行证券或债务工具实现从资本市场融资的目的或实施资产管理。不同的是，前者常见于资产证券化、项目融资、结构化融资等领域，而后者更多应用于保险和再保险领域，特别是涉及自然灾害风险的管理，如巨灾债券。
在巨灾债券的运作中，特殊目的载体SPV 作为独立的法律实体，通常由发起方设立，旨在对巨灾债券涉及的自然灾害风险（包括飓风等气候风险，地震等综合灾害风险，等等）进行风险隔离，通过资产证券化或结构化设计，将风险转移给投资者。SPV通常负责设计、发行、募集资金和管理巨灾债券，以确保符合监管要求。SPV将从资本市场募集的资金存入专门设立的信托账户以确保资金的独立性和安全性，并根据巨灾债券的条款和要求，选择合适的投资工具来管理这些资金。这个环节通常要求将资金投资于风险低、流动性高的产品，例如国债或货币市场工具等。投资产生的收益可用来支付债券利息和其他费用，保证了资金的安全可用性。同时，SPV需提供定期的财务报告和设计，确保投资者了解资金的管理和使用情况。如果发生自然灾害，达到巨灾债券触发条件，SPV需要根据监测数据、风险模型和债券合约中关于灾害触发机制的要求，进行评估，若条件满足，SPV须将资金用于支付保险公司或再保险公司的赔付请求。
巨灾债券若涉及再保险对保险公司进行风险分散环节，则引入特殊目的再保险载体SPRV。SPRV也是独立的法律实体，一般由保险公司或再保险公司设立，通过专门的再保险机制承接再保险风险，并将保险风险转移给资本市场。SPRV相比于SPV，在风险评估和投资者关系上可能面对的难度更大。这是因为以自然灾害为代表的巨灾风险充满不确定性和复杂性，要对飓风、洪水、地震的风险进行评估，会受到包括气候变化、地质活动、实时风速等多个变量影响，精准预测难度高。相比SPV主要处理信用风险、市场风险等金融风险，SPRV处理巨灾风险时面临的数据稀缺性和质量不足的挑战更大，风险建模的难度更高。
由于巨灾债券的触发机制往往依赖于自然灾害事件的参数（关于参数设计与气候融资的关系会在后续文章中进行深入探讨），例如通过地震震级、风暴风速等定损，如何设定既能确保灾害风险公平转移的触发条件，又不至于频繁触发导致财务不可持续，是SPRV面临的另一个挑战。因此，SPRV要与对投资者沟通诸如复杂的灾害风险理解、赔付触发条件和回报预期不确定性增加等问题，而使用非常见的金融模型对还不成熟的巨灾保险和巨灾债券投资者进行教育也是更大的挑战。
例如，2010年美国1亿美元巨灾债券发行，发起方是美国一家大型保险公司——美国家庭互助保险公司（AFMI），主要在中西部和其他受龙卷风影响较大的地区开展业务。为转移风险，AFMI设立了马里亚再保险公司Mariah Re Ltd.作为特殊目的再保险载体SPRV，通过它在资本市场发行了1亿美元的巨灾债券。作为回报，AFMI为其提供了625万美元年保费。该债券采用了行业损失触发机制（Industry Loss Trigger）。触发条件是，如果某次龙卷风或风暴造成的保险行业总损失超过预设阈值（一般为数亿美元），则债券将触发赔付。即赔付依据整个保险行业的损失，而不是AFMI自身的损失。这样可减少道德风险。
这个机制通过**机构的灾害损失估算，来确定是否达到触发条件。交易结构后来约定的阈值是8.25亿美元，即如果雷暴、龙卷风等巨灾损失赔付超过8.25亿美元，AFMI将获得额外损失补偿，最高限额为1亿美元。作为承担该风险的回报，投资者将获得债券三年存续期内6.25%的年票息。6.25%的高票息在当时的低利率环境下非常有吸引力。同时，投资者也面临在触发灾害事件时失去部分或全部本金的风险。
巨灾债券：政府和市场主体建立风险共担机制，是对公共财政压力的有力缓解
在巨灾债券发行过程中，政府、保险公司和再保险公司可以建立紧密合作与风险共担机制。
先看政府在巨灾债券发行中的角色。政府通常负责管理公共领域的巨灾风险，例如基础设施的损毁和公共服务的中断。政府可能通过具有专业保险经验和风险评估能力的保险公司或再保险公司合作发行债券，自身提供资金和政策支持。一些情况下，政府可能不直接发行巨灾债券，而是提供政策支持或担保，鼓励保险公司和再保险公司去发行。这种模式下，政府主要负责灾害预防和应急措施，而保险公司和再保险公司负责风险转移。
保险公司和再保险公司，作为主要参与市场的主体，主要承担对保单持有人的赔付风险和再保险风险。是否存在再保险环节，主要取决于极端灾害的风险是否需借助资本市场进一步分散。
发行巨灾债券时，政府和市场主体会根据需要设计债券的条款，包括规模、期限、触发条件和赔付机制等。该过程需要依赖保险公司的精确风险评估、政府的灾害预防计划，以及再保险公司提供的额外风险保护。
一种有效缓解重大自然灾害时公共财政巨大压力的合作形式是，以资金共筹风险共担的模式，政府和私营部门共同发行巨灾债券：政府与保险公司、再保险公司共同承担风险并联合发行巨灾债券。几方共同决定债券的结构、触发条件（如飓风、地震等自然灾害发生的强度）、赔付机制等，灾害若达到一定强度，将触发赔付条款。资金筹集过程，政府和保险公司、再保险公司共同筹资并向投资者出售债券。投资者购买这些债券以获得利息回报，如果灾害触发赔付，部分或全部本金将被用来支付损失。
墨西哥自然灾害基金FONDEN案例解读
墨西哥自然灾害基金FONDEN（Fondo de Desastres Naturales）是典型的政府和保险、再保险机构进行资金共筹风险共担的案例。通过分析其政策导向、建立流程、主要挑战、改进优化和评价反馈等，我们得以了解，一个政府深度参与的巨灾债券机制，如何与市场主体和国际组织深度合作。
作为灾害频发的国家，墨西哥政府认识到，需要将工作重点和资金从事后响应转移到事前灾害风险管理，于1996年设立FONDEN基金，作为重大灾害风险管理应对机制，旨在为重大自然灾害后的重建和救援提供资金。


1985年墨西哥城大地震。图片来源：美国国家地理 网站
2005年起，墨西哥政府与世界银行合作，对FONDEN基金实施改革，即将巨灾保险和巨灾债券纳入FONDEN基金体系，实现该基金规模高度放大，并引进灾害预防基金机制，旨在加强灾害风险管理。墨西哥也成为第一个使用世界银行“多灾种巨灾债券”（MultiCat Program）计划的国家。FONDEN通过政府拨款、巨灾债券和再保险来筹集资金，能够在自然灾害发生后，迅速为灾区提供支持。例如，2017年墨西哥发生强烈地震后，FONDEN巨灾债券被触发，提供了约1.5亿美元赔付资金，帮助墨西哥政府迅速应对灾后重建工作。


2017年墨西哥城大地震。图片来源：美国国家地理 网站
政府与金融机构建立资金共筹、风险共担的灾害风险管理和转移合作机制
关于FONDEN的运作模式，瑞士再保险公司在其研究报告中提到，根据联邦预算法，该巨灾基金按年度联邦支出预算0.4%提取，逐年滚存；在明确的预算分配规定外，墨西哥政府也依据这部法律将额外的联邦预算资源存入FONDEN。
从资源分配流程和运作结构看，FONDEN巨灾基金由两个相辅相成的预算账户组成，即FONDEN重建基金账户（FONDEN Trust），FOPREDEN防灾基金账户（预防信托，Preventative Trust）。墨西哥国有开发银行BANKBRAS承担金融账户的受托责任。其中，重建基金是主预算账户，通过其各个分账户，执行各个重建项目的损失评估、资金拨款、项目管理。防灾基金用于资助风险评估、风险控制等工作。


FONDEN的资源分配流程。 图片来自世界银行报告 FONDEN：Mexico's NaturalDisaster Fund–A Review
FONDEN模式的优点包括以下几点。第一，快速提供灾后资金。FONDEN基金和巨灾债券的结合，能够在发生灾害后迅速提供资金，减轻政府在灾害后的财政压力，确保重建工作及时开展。第二，实现灾害的全球分散。通过国际资本市场的巨灾债券和再保险运作，FONDEN实现了灾害风险的全球分散，大大降低了墨西哥政府的财政负担。第三，提升了透明性，建立了问责机制。FONDEN采用透明的资金管理机制，增强了政府的问责性，减少了资金滥用的风险，确保拨款有效用于灾后重建。第四，本金相对安全稳定。由于巨灾债券在高风险（低概率）层面获得了高质量的信用评级，墨西哥政府可以相信债券的本金将像托管帐户一样安全。


FONDEN工具在墨西哥国家防灾体系中的作用。图片来源：世界银行报告 FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review
关于FONDEN的救灾响应速度，我们可以从**评价和FONDEN自身披露的信息中窥见其效率。
世界银行在回顾报告中指出，FONDEN可在自然灾害事件发生时点前的数天到数年，通过FOPREDEN防灾基金账户（Preventative Trust）资助防灾活动；在自然灾害事件发生数小时、数天、数周后，通过即时基金（Immediate Fund）和周转基金（Revolving Fund）对灾害影响区域的人口进行紧急支持；在自然灾害事件发生数天、数周、数月后，通过FONDEN重建基金账户（FONDEN Trust）、地方实体新重建基金（New Reconstruction Fund for Local Entities）开展资源重建。仅从自然灾害发生初期响应时间看，FONDEN的机制设计能较大程度上提高救灾效率，避免1985年墨西哥城地震初期响应缓慢的悲剧重演。
当前的FONDEN操作程序规定，相关技术机构书⾯确认⾄少⼀个城市发⽣严重⾃然灾害后，应在24⼩时内成⽴损害评估委员会。损害评估委员会由受影响机构的联邦和州代表组成，如内政部FONDEN总局、财政和公共信贷部（UPCP）、受影响的联邦部委代表和机构、财政部保险、养老金和社会保障司、预算和公共行政部门代表、州政府代表、地方监管部门代表、受影响的地方机构代表等。
自损害评估委员会成立之日起，各部门代表小组将有10个工作日时间，评估受影响的公共基础设施的损失，并确认重建所需资源。为确保此流程的效率和准确性，FONDEN运用了创新的信息技术，例如，通过地理编码和数字图像捕获技术，为受灾区域的每项重建工作提交至少4张包含GIS信息的地理参考照片并量化评估每个地区的受灾程度。
随后，FONDEN利用资源请求系统创建灾后活动清单。这些数据都被储存在数据库中，用于损失模型校准、FONDEN对基建设施重建的支持验证等。
自灾害发生起10日内，每个小组委员会需在会议上介绍其对灾害损失和相关重建需求的识别和量化调查结果。上述结果会议召开后的7日内，各联邦机构需向FONDEN总局提交其部门关于资产受损和重建需求的最后诊断结果。而FONDEN总局需在收到这些文件后的2日内，确认联邦和州实体之间是否存在重复努力，确认每项报告受损资产是否有资格获得重建融资。该标准主要基于审核受损资产是否从FONDEN获得过任何重建融资，且在灾难发生后是否为该资产购买保险。例如，第一次灾难发生时，受保的联邦资产可获得100%重建融资，受保的州地方资产可获得50%重建融资，未投保的联邦资产可获得100%重建融资，未投保的州地方资产可获得50%的重建融资。当第三次及后续灾难发生时，受保的联邦资产和州地方资产可获得重建融资比例不变，而未投保的联邦资产和州地方资产无法获得重建融资。
前文介绍，巨灾债券的交易结构和参与主体设计一般会引入特殊目的再保险载体SPRV，FONDEN也不例外。
2006年，由墨西哥政府、再保险公司和世界银行等设立了SPRV即Cat-Mex Ltd。该SPRV注册在开曼群岛，是全球首个为主权国家提供自然灾害债券服务的SPRV。Cat-Mex Ltd.代表FONDEN发行巨灾债券，管理债券资金，将募集到的资金存入低风险信托账户，投资于短期国债和货币市场工具，以确保资金的安全和流动性。
同时，Cat- Mex Ltd.与独立的**监测机构合作，对地震震级或飓风速度等触发条件进行监控，一旦达到就启动资金赔付程序。此外，Cat-Mex Ltd.还负责确保灾害债券交易符合国际法律规定，例如处理合同文件、法律法规、投资者沟通和其他利益相关方管理等。自2006年设立以来，Cat- Mex Ltd.成功发行了几轮巨灾债券，为墨西哥的自然灾害风险——特别是近年增多的气候灾害风险提供了重要支持，不仅为FONDEN实现了充足的资金募集，还提升了墨西哥在国际金融市场的参与度和形象。
FONDEN模式也面临一系列挑战。首先是依赖国际资本市场，可能受到其波动影响。根据世界银行的报告数据，FONDEN于2006年首次将灾害风险转移到国际资本市场，发行了为期三年、总额1.6亿美元的参数巨灾债券，也是世界上第一只政府巨灾债券CatMex，以应对三个地区的地震风险。此外，该计划还为这三个地区募得为期三年、总金额为2.9亿美元的参数再保险，使其总保障额达到4.5亿美元。
原因之一是，巨灾债券面向全球投资者发行，墨西哥政府需根据国际资本市场的定价标准和市场条件来发行债券。资本市场的投资者基于市场风险评估决定债券的价格和购买意愿，这意味着墨西哥的发行成本可能受国际资本市场的波动影响。如果市场对风险偏好降低或流动性减少，FONDEN发行债券的成本可能上升。
另一个原因是，再保险公司通常是全球性的（如慕尼黑再保险和瑞士再保险等），且再保险价格受国际市场影响：FONDEN每年支付的再保险费用，受国际再保险市场价格波动影响。如果全球范围内自然灾害频发，再保险的价格可能上涨，意味着FONDEN需支付更高保费。此外，国际金融市场的不确定性、再保险公司的资本状况等因素，也会影响再保险市场的波动，假如发生全球金融危机，FONDEN可能面临再保险市场的收紧压力。
FONDEN模式的第二个挑战，是触发条件的局限性。由于巨灾债券触发条件较为严格（如地震震级或飓风风速），小规模的灾害或次生灾害可能无法触发赔付，会导致一些范围小而破坏性强的灾害事件无法获得资金支持。尽管FONDEN的资金来源不仅包括债券发行，还包含来自墨西哥政府的预算拨款，使得它能在未触发巨灾债券的情况下，依然有一定资金储备，可应对小规模灾害。然而，FONDEN的局限性依然遭到一些批评，例如未能满足FONDEN巨灾触发条件的2010年墨西哥北部科阿韦拉州洪灾。
以墨西哥政府2006年发行的巨灾债券CatMex为例，触发条件设计为满足两个条件：其一，墨西哥内政部SEGOB（Secretaría de Gobernación）发布的“官方紧急状态”（Emergency State）或“灾难声明”（Disaster Declaration）；其二，在三个FONDEN预定义区域内记录到具有特定震级、震源深度和震中的地震。如下图，A区域（西北部）当地震大于8级（即强震或巨大地震），震源触发深度达到200公里（注：这是一种深源地震，未必在地表造成非常显著的破坏，但震中附近的建筑物和基础设施可能遭到破坏）即满足巨债债券CatMex的触发条件。以笔者理解，这是因为A区域若发生上述强烈的深源地震，其震级极高，能释放出大量能量，尽管其深度较深，对地表的直接破坏较浅源地震相对较小，但在A区域震感传递及可能引发的次生灾害可能性较大，例如滑坡、火灾、海啸等。


CatMex参数触发器。参数触发器是一种触发机制，用于确定当自然灾害发生时，巨灾债券是否应进行赔付。这些触发器基于可量化的指标，如地震震级、飓风风速、降雨量等。图片来源：世界银行报告FONDEN：Mexico’s NaturalDisaster Fund–A Review
FONDEN机制的改进优化
2010年，墨西哥北部遭遇了极端降雨引发的大范围洪水，尤其是在科阿韦拉州。科阿韦拉、新莱昂、塔毛利帕斯等州，部分地区累计降雨量超过1000毫米。这些降雨量集中在短时间内，远超该地区的月平均降水量。在新莱昂州的首府蒙特雷市，24小时降水量达到400毫米以上，相当于该地区年降水量的一半。极端降水引发圣卡塔琳娜河和其他河流水位暴涨，洪水造成河岸基础设施严重受损，部分地区水位达到历史记录的最大高度。超过6万座房屋被毁或受损，公路、桥梁等交通基础设施严重受损，其中连接蒙特雷市的重要桥梁被冲毁。这次灾害，墨西哥经济损失估计超过10亿美元，主要由于洪水造成的基础设施破坏、房屋损毁和工业生产中断。共有超过30人死亡，数十万人被迫撤离家园。
尽管这次洪水给当地造成严重破坏，但巨灾债券设定的触发条件（主要基于飓风强度和地震烈度等）未被满足，洪水等次生灾害不能有效涵盖。最终，这场洪灾未能触发FONDEN的巨灾债券赔付机制，FONDEN只能依靠其相对有限的预算拨款进行救援。实际操作中，FONDEN也因资金申请和调动程序中的官僚化受到批评，尤其是在面对不符合巨灾定义的事件时，地方政府可能面临等待中央政府资金审批的延迟。由于资金调度缓慢且金额有限，救灾和灾后重建工作推进缓慢。公众和媒体对政府和FONDEN的救灾能力提出质疑，批评其未能迅速反应和提供充足的资源支持。
此事件暴露出FONDEN在灵活性和应急资金调度上的问题，促使该机制在后来一定程度上调整和改进。墨西哥政府开始探索将更多类型的自然灾害（例如洪水和旱灾）纳入巨灾债券和风险转移工具的覆盖范围，而不局限于飓风和地震等大型灾害；增加了参数触发机制的灵活性，不再仅依赖于单一的灾害强度标准（如飓风风速、地震震级等），而尝试引入降雨量、水位上涨等可以更准确反映灾害影响的触发标准；进一步简化资金申请流程，引入了更清晰的资金划拨规则；推进建立更先进的灾害监测系统，并将数据公开共享给公众和应急机构，从而实现更高效地部署救援资源。
此外，FONDEN加强了实时灾害监测系统和预警系统建设，并增强了数据驱动的决策支持。例如，建立实时数据分析平台，对正在发生的洪水，通过系统快速评估受灾区域的水位情况和影响范围，为救灾决策提供依据。再比如，开发基于数据的灾害评估工具和决策支持系统，根据实时数据和灾害评估结果，进行救援物资和资金的分配，提高应急响应的效率。如2010 年，联邦政府获准使⽤FOPREDEN资源开展研究，使当局能在地震发⽣15分钟内，尽早估计潜在受害者以及战略资产和基础设施的损失，从⽽根据应急响应协议提⾼救灾决策的质量和速度。
FONDEN对中国的借鉴意义：在巨灾保险基础上，加快探索巨灾债券发展，积极应对自然灾害
中国中央政府近年来不断强调在政府公共管理中运用金融工具，巨灾保险得到越来越多重视。党的十八届三中全会提出的政府服务及财政制度化改革的重要任务之一，就是加快巨灾保险制度建设。国务院2014年发布的《国务院加快发展现代保险服务业的若干意见》中，明确提出“完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度”。2017年1月印发的《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》提出，“要充分发挥市场机制作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系”，“鼓励各地结合灾害风险特点，探索巨灾风险有效保障模式”。
在政策支持下，中国各地陆续开展了多种形式的巨灾保险的尝试。例如，2014年启动的深圳市巨灾保险，由市财政出资向人保购买，并设立巨灾保险基金，针对台风等15种灾害风险为在深居民个体提供应急转移救助和最高10万元的人身伤亡赔付保障。2016年广东巨灾保险项目试点启动，由广东省政府采购中心公开招标，人保财险和平安财险成为主要承保机构。这是我国首次使用商业保险为地方财政提供保险保障。该项目采用指数保险的形式，以风速、降雨量等参数作为理赔的依据，保险赔付支付给地方财政，用于政府在公共领域的救助和重建等工作，为广东10个试点城市（后续扩大到14城）提供超过20亿元的保险保障。
在巨灾债券发行方面，中国已进行了一些尝试：2015年中国再保险公司发行了中国首支巨灾债券，主要用于转移地震等自然灾害。2020年国家开发银行金融租赁公司（NDB Financial Leasing）针对洪水和台风等自然灾害发行了巨灾债券，以提供风险转移工具。
当前，中国的巨灾债券存在一定发展初期的问题。例如，受保灾害覆盖范围较窄，覆盖风险区域较少（如地震主要覆盖四川、云南等高风险区，台风和洪水主要覆盖广东、福建等），市场成熟度不足（市场规模和深度有限），投资者认知和接受度不足，灾害数据和风险模型的优化需求较高等。
笔者认为，FONDEN的实施经验，对中国加快巨灾债券市场建设有以下借鉴意义：
第一，急需通过综合灾害风险融资和保险的推进，提高整体金融韧性。FONDEN的实施，墨西哥政府鼓励巨灾债券的发行，通过风险转移的金融手段极大缓解了公共财政压力，提升整体金融系统的韧性。构建多层次多元化风险管理体系，对于当下气候灾害频发、债务压力阶段性置顶的中国具有现实意义。
第二，需要大力提升技术应用，促进防灾救灾的透明度和问责制建设。FONDEN对灾害风险管理系统数据和技术应用的重视，提高了防灾和救灾重建资源分配和使用的透明度与控制力，也增强了对相关部门的问责机制。中国应当进一步加快灾害风险数据的收集和共享，例如通过与全球韧性指数计划（Global Resilience Index Initiative, GRII）合作共享数据，增强韧性发展能力建设等。
第三，应当适时探索政府参与的巨灾债券发行机制。FONDEN通过国家预算资金、保险和再保险市场融资、国际组织（世界银行）资金等各种来源的资金形式，实现政府与金融企业、国际组织建立起资金共筹、风险共担的合作机制。政府的直接出资和承担风险有助于巨灾债券获得更高信用评级，吸纳更广泛的投资群体，引导市场关注灾害风险管理，提升政策导向和影响力，提升巨灾债券资金来源的长期稳定性，确保灾害发生后资金的有效分配和使用，提升应急响应效率。我国政府可进一步培育投资者基础和巨灾债券市场的成熟度，加强风险评估和风险转移的机制设计，进一步完善监管框架与合规性审查，在合适的时机将政府参与的巨灾债券发行机制纳入国家灾害应急管理体系。
第四，可鼓励国内大型保险公司协同打造SPRV平台，探索跨境人民币气候变化巨灾债券产品。借鉴FONDEN中Cat-Mex Ltd.的设立模式，中国可进一步鼓励国内大型保险公司，进一步推进在自贸区开展跨境人民币巨灾债券产品发行，及开曼、百慕大等离岸中心巨灾债券发行，进一步降低税收和成本，吸引境外主权财富基金、对冲基金等多元化的海外投资者参与，同时提升中国在国际金融市场的人民币国际化水平和全球金融合作。
[作者段心凯，硕士毕业于清华大学经管学院及牛津大学布拉瓦尼克政府管理学院，英国外交部志奋领学者，研究方向为气候投融资、可持续发展战略及ESG国际比较研究，曾任国家发改委城市中心国际合作项目总监、万科集团南方区域产业合作首席合伙人，现任Ecopivot（香港）董事总经理，专注于ESG信息披露与整合投资咨询。]