总统顾问创办的卡加延特区，会否成为“BC飞地”？

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【菲龙网专讯】当地时间11月9日，菲律宾参议员丽莎·洪蒂维拉斯（Risa Hontiveros）表示，尽管总统小马科斯本周签署了第74号行政命令，全面禁止菲律宾离岸BC运营（POGO）运营，但菲律宾仍需要立法，以使该禁令更加清晰和全面。

洪蒂维拉斯援引行政命令的内容称，该禁令写道“不包括在菲律宾BC娱乐公司（PAGCOR）运营的赌场、持牌赌场或与之签订中介协议的综合度假村内进行的在线赌博”。

洪蒂维拉斯表示：“这可能会被解读为持证赌场仍然可以提供POGO服务——比如为海外赌徒提供的在线BC服务。该禁令似乎也豁免了在卡加延特别经济区和奥罗拉太平洋经济区及自由港（APECO）内的运营，因为这些区域不受菲BC娱乐公司的监管。这正说明了我们需要一部明确的法律，以实现一项有意义、清晰、明确且全面的禁令。”

洪蒂维拉斯的表态，再度提到了一个POGO禁令中的敏感话题——CEZA。此前，也曾有过专题报道:小马的口头POGO禁令原来有这样的漏洞，如不解决或有大隐患……

一、卡加延经济特区管理局（CEZA）的特殊地位

卡加延经济区管理局（CEZA）由小马科斯总统的首席法律顾问胡安·恩里莱（Juan Ponce Enrile）创办，其运营权力使其能够颁发自己的业务许可证。而这个地区的具体运营，则由其女儿卡特里娜·庞斯·恩里莱（Katrina Ponce Enrile）负责管理。

此前，卡特里娜·庞斯·恩里莱在众议院调查中表示：“CEZA从未有过POGO，也永远不会有POGO”，但她承认，她会允许“iGaming”——即互动BC运营的运营和执照签发。但她坚称，这与POGO存在不同，POGO的牌照由菲律宾BC公司（PAGCOR）颁发，而iGaming牌照则由CEZA发放。CEZA依据其宪章——由前参议员恩里莱提出的第7922号共和国法案——享有自己的离岸BC监管框架，而CEZA的离岸BC被称为“i-Gaming”。

卡特里娜·庞斯·恩里莱表示，CEZA “有权进行离岸互动BC运营”，“可以注册在菲律宾或任何外国组织的企业”，“CEZA在许可证和监管方面独立于PAGCOR及其他国家政府机构。”

二、卡加延经济特区管理局是否该被纳入禁令范围？

既然CEZA具有这么大的权限，那CEZA是否该被纳入禁令范围就成为了外界十分关注的话题。毕竟POGO禁令现在是以一种占据道德制高点的形式推出的，如有例外，那这样的道德制高点是否还能成立？如果要限制CEZA，那是否还要涵盖由CEZA发放许可证的公司？

洪蒂维拉斯表示：“禁令是否覆盖CEZA和其他经济特区目前还不清楚。”她这么说的原因是，行政命令第74号中并未明确提到CEZA。事实上，行政命令定义“其他离岸BC许可证”为“根据各自宪章授权并受PAGCOR监督的许可证”。但如上述所言，CEZA并不属于PAGCOR的监管范畴。

不过，行政命令明确提到了巴丹自由港管理局在PAGCOR监督下，而奥罗拉太平洋经济区和自由港管理局（APECO）的离岸BC许可证也已移交给了PAGCOR。对比之下，CEZA成为了十分特立独行的存在。

总统府通讯部长查韦斯（Cesar Chavez）被媒体Rappler问询时候表示：“注意，CEZA并未受PAGCOR的监督，这是由于其宪章原因，这也是它未被纳入行政命令的原因。”

那么，卡加延经济区管理局的许可证是否被禁令覆盖呢？Rappler也询问了司法部长赫苏斯·雷穆拉（Jesus Remulla）和内政部长胡安尼托·雷穆拉（Victor “Jonvic” Remulla ），但似乎还没有明确的消息。总统府通讯部长查韦斯的反馈是：“执行秘书卢卡斯·贝尔萨明（Lucas Bersamin）于11月5日发布了备忘录，指示卡加延经济区管理局遵循总统关于POGO禁令的指示。”

备忘录的原文是这么写的：根据第 7922 号共和国法案（也称为“1995 年卡加延经济特区法案”），特此指示您遵守总统在 2024 年 7 月 22 日国情咨文中发布的指令，该指令要求立即禁止菲律宾离岸BC运营商或互联网BC许可证持有者进入菲律宾，但须遵守适用法律、法规和条例。

然而有专业人士分析认为，备忘录的措辞仍留有解释的余地。尤其是备忘录的最后一句，“但须遵守适用法律、法规和条例。”法律专家的疑问是，那么74号行政令在执行过程中是否必须符合CEZA的章程？在CEZA的章程中第 6(c) 条写道：法律授权卡加延经济区管理局“批准、接受、认可和允许任何本地或外国企业、企业或投资进入该区域，但须遵守CEZA可能不时颁布的规则和条例，并符合本法案的规定和宪法规定的限制。”

总之，上位法、本地法、总统行政令的关系如无厘清，日后的执行中很可能出问题。

三、卡加延经济区管理局的签证问题

不仅如此，CEZA在签证问题上也是特权多多。

目前移民局正监督将直接与POGO及IGL相关的工作签证降级。但如果根据CEZA的章程第 4(e) 条，他们有“责任和权力向特殊投资者授予此类永久居民身份”，并且这些特殊投资者及其家属“应享有自由进出该区的权利，而无需移民局的任何特别授权”。

事实上，根据移民局提交给参议员洪蒂维拉斯的旅行记录，因非法赌博集团问题而被关押在泰国的、极具争议的中国籍人士佘智江，就曾经使用CEZA 的签证进入菲律宾。

在媒体要求政府律师、总检察长梅纳多·格瓦拉（Menardo Guevarra）回应外界的质询时，对方说：“所有 POGO，无论是否在 Pagcor 的管辖范围内，都应在 2024 年 12 月 31 日之前停止运营。” 但是，当被要求就 CEZA 做出更明确的声明时，格瓦拉说：“我不会抢在总统府前面发表意见。”

所以可能这也难怪参议员洪蒂维拉斯说：“这说明我们需要一项明确的法律来推进有意义、明确、毫不含糊和全面的禁令。反 POGO 法案正在参议院审议中，若该法案通过，将吊销所有POGO牌照，并取消POGO员工的工作许可和签证。我将确保该法案在待二读过程中，解决其中的漏洞和缺口。”

确实，如果不解决这个“监管真空”问题，那法外之地、小金库、腐败问题和利益输送，恐怕将是早晚会发生的事。