新一轮城中村改造，是否必要？

IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台‍


导语：
城中村改造是重要的发展和民生工程。2024年11月15日，住建部、财政部联合印发通知，要求城中村改造政策支持范围从最初的35个大城市扩大到近300个地级及以上城市。近日，国务院常务会议再次强调，要加快推进城镇老旧小区和城中村等改造。就目前而言，多地在城中村改造开发过程中，仍面临资金平衡与债务风险、产业基础和生产生活业态遭破坏、烂尾楼现象频发等系统性问题。
IPP副研究员李婷认为，地方政府经济增长压力的疏解高度依赖城中村改造，专项债方面的资金支持进一步强化了地方政府的动力，结果导致经济指标增长替代了城中村改造本身。在城中村数量越来越少的情况下，城中村改造对传统产业生态和产业集群发展的冲击也将会进一步放大。她强调，明晰城中村对于中国城市化和工业化意义，是大范围开启城中村改造的重要前提。
城市更新被视为当前经济发展的重要动能，城中村改造是其中的重要内容之一。2023年7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，强调要积极推动35个超大特大城市开展城中村改造。
2024年11月15日，住建部、财政部联合印发通知，要求城中村改造政策支持范围从最初的35个大城市扩大到近300个地级及以上城市，通知还提出新增实施100万套城中村改造和危旧房改造这项增量政策。
各地都在借此机会加大城中村改造力度。
2024年11月，北京市丰台区7个城中村改造项目即全部宣告启动，总投资约911亿元，总占地约707.59公顷，改造户数6345户，涉及约1.8万居民，涉及拆除现状房屋建筑面积约297.08万平方米。2024年上海城市更新加力推进，新启动21个城中村改造项目，是计划任务的2.1倍。
我国似乎又要迎来大拆迁时代，希望借此推动经济增长，但实践中面临的问题不少。结合历史实践来看，从2008年开始，我国就开启了几轮的城中村改造，有诸多经验和教训需要总结。 一个始终没有得到慎重解答的问题是，城中村对于中国城市化和工业化而言，意味着什么？解答这一问题，是大范围开启城中村改造的重要前提。

2024年，城中村改造扩围至300多个城市，实施城中村改造项目1790个。图源：新华社
城中村改造留下了什么？
2008年1月，国务院颁布《国务院关于促进节约用地的通知》，广东开展以“三旧”改造为主要内容的节约集约用地试点示范省建设，此后城中村改造在全国范围内开展。
此前的城中村改造，确实改变了很多区域的城市面貌，满足了城市化进程中大量居民的住房需求，特定区块土地资本化后带来的土地增值收益增长不仅增加了这些区域内农民的财政性收入，也提升了当地政府的财政收入，是很长一段时间经济发展的重要动能。
但是，随着改造范围不断扩大，问题也逐渐凸显。
开发商主导的背景下，城中村改造成本迅速攀升，为了实现资金平衡，提高融资地块的收益空间，发展房地产或者商业地产成为城中村改造的必然选择。城中村过度改造所带来的房地产和商业地产发展泛化问题也日益凸出。此外，城中村的过度改造，已经改变了很多区域工业产业发展的基本生态。
以G省某市重要的制造业集聚区H区为例，该区在前几年全域推进城中村改造，覆盖的城中村达到60多个，基本上都是采取整村拆迁的模式，导致大量城中村本身的居住功能不再发挥作用，大量村民的租房需求增长，租房成本上升，租房难问题凸出。
更大的问题是，大量原本居住在城中村的产业工人生活成本上升，经济下行背景下工资无法增长，产业工人流失加剧，一些企业招不到人或者留不住人问题日益严重，再加上一时又无法进行高成本不确定性极强的产业转移，企业最终破产倒闭。

有专家提出，超大特大城市城中村吸引大量新市民和年轻人的聚集，实施城中村改造，通过货币化安置可带动新房去库存化。图源：新华社
除了这类极端情况以外，大部分区域面临的状况是城中村内既有的传统产业集群不得不进行产业转移，甚至可能面临消失的风险。
以G市某核心区L城中村为例，该区域因为靠近面辅料市场和服装销售市场，再加上交通便捷等因素，长期发展下形成了产业链非常完整、高效的产业集群。该产业集群具有劳动力密集程度非常高的特点，相关商服业非常发达，因此城中村人口密度非常高，提供了大量的就业机会。
但是，这类产业非正规程度较高，纳统难度大，财税贡献有限但是合规治理压力大，政府试图通过城中村改造和产业转移来彻底解决合规治理的问题，同时也能够提升相应区块的财税贡献。
问题是，一方面这类产业空间因为区位条件的特殊性，其本身是没有办法复制的，而企业离开这一产业生态就像是离开池塘的蝌蚪，基本无法生存。另一方面，以产业为导向的城中村改造也很难实现其目标。因为这类区域的拆迁成本极高，拆迁进度慢，复建区块优先于融资区块，融资区块发展房地产或者商业地产就变得十分刚性，往往无法匹配周边企业的空间需求，而其他产业类型的企业也因为周边的产业不适配而难以落地。
就目前来说，对各地政府而言，城中村改造的情况不容乐观，具体挑战包括：
第一，征拆难度大且房企经营困难的情况下，政府不仅要兜底临迁费（有些区域因为改造力度大，一年的临迁费达到几十个亿，占到财政收入的四分之一），还要应对拆迁进度慢引发的一系列治理问题。
第二，传统产业集聚的城中村改造，对传统产业发展造成不小冲击，而传统产业往往是这些区域税收的稳定来源，因此税收也受到不小的影响。
第三，改造后大多是商业开发或者房地产，不仅造成了产业空心化问题，也给原有的房地产和商体发展带来不小的冲击。
第四，一些具有产业导向的城中村改造，则面临经济下行、企业投资热度下降、产业空间过剩、改造成本高、容积率较高，以及产业空间与企业发展需求不适配等问题，因此也很难催生出新的税收增长点。
第五，因为产业空间改造致力于引入战略性新兴产业发展，在各地都有大量产业空间且希望招引战略性新兴产业的情况下，提升招商引资能力，直接参与投资，加强基础设施、公共服务和生活配套等，也给地方政府带来了非常大的压力。 仅仅是投资本身，资金压力就很大，以H区屏显行业模组厂的投资和建设为例，该厂总投资达到90个亿，区属国企投资达到35个亿。而该区的一般公共预算收入也就100多个亿。大量的建设和投资，需要依靠举债来完成，超负荷运转成为常态。
即使一些区域城中村改造和相应的开发、建设顺利完成，也还存在一些遗留问题需要政府解决。‍‍
最典型的是留用地政策（征地过程中预留10-20%的建设用地给集体）。这一政策是为了降低短期内征地的时间和资金成本，为农民提供更多的保障，但是却造成了留用地因为规划和项目问题难以落地，导致政府不得不长期承担高昂的补偿费用（有些地区每亩高达2.5万元，有些区县有20000多亩），经济下行背景下还要兜底相关项目的投资和运营。
总体来看，随着时间的推移，城中村改造的范围不断扩大，一些改造难度小，改造必要性大的区块，在市场规律和现实有利条件的推动下，依托经济上行的形势，其改造基本完成，剩下的基本上都是难啃的骨头，或者是改造的必要性并不强的区块。
因此，城中村改造烂尾的情况开始变得普遍。
首先，市场主导的征拆实践不断推高补偿标准，再加上征拆程序不断复杂化，博弈策略不断发展和丰富，钉子户问题也会变得更加棘手。
其次，经济下行尤其是房地产下行背景下，村民意愿下降，房企本身出现资金问题，需要其他开发商接盘，但是接盘往往也很难扭转局面。
再次，一些地区产业基础扎实，对于区域经济贡献明显，城中村改造的负面后果非常明显，阻力也更大。
最后，财力紧缺的现实和债务控制的需要也限制了地方政府介入的空间。各种问题叠加，导致很多项目要么时间跨度太长，甚至烂尾。2025年1月13日15时，随着冼村旧村融资区最后一栋房屋应声倒地，历时15年的冼村融资地块才完成了全面拆迁清零。我们调研的一些地区，有不少已经启动拆迁的城中村出现了村民回流的情况。

12月30日，冼村旧村改造融资区范围内村民住宅楼拆迁成功，是自2024年5月1日《广州市城中村改造条例》正式施行以来，广州市依法动迁成功实践的第一例。
新一轮改造面临什么样的挑战？
新一轮城中村改造面临两个基本现实：
一方面，投入压力不断攀升，但是收益不确定性在增长，市场主体参与的积极性和能力不断下降，市场主导的模式已经无法运转了。
另一方面，消化城中村改造带来的一系列问题，也使得各地政府处于超负荷运转状态，尤其是财政方面。
在经济下行背景下，找不到新的经济增长点，但经济增长压力增大甚至刚性化，迫使各地只能够依靠城市更新包括城中村改造来激发经济活力。
针对过往的问题，政府也采取了一系列措施，一方面，在控制风险和成本方面，不仅提出了资金平衡和项目成熟的要求，也对征地补偿作出了更多的规范；
另一方面，在资金来源方面，“地方政府专项债券+政策性金融机构专项借款+商业银行贷款”构成多个改造项目的主要资金来源。其中专项债占比较大，专项借款利率低、放款快，使用上可达项目总投的80%。国开行也于日前公布，2024年新增城中村改造专项借款3817亿元，支持了北京、广州等多地723个改造项目。
上述措施并未能改变城中村改造本身的问题，但是对于地方政府而言，其吸引力确实不小。通过争取专项债来推动城中村改造，虽然会导致债务增长，但是却给地方带来了更多的资源分配控制权和区域内各项经济指标的快速增长，一定程度上解决了财政不足和政府投资能力下降，以及经济下行背景下各地经济增长缺乏动能、考核排名压力较大等问题。
因此，各地争取专项债的积极性较高。首批投放的5000亿专项借款额度未能覆盖项目需求，存在资金缺口，城市间、行政区间、项目间竞争激烈。加快进度成为了争取项目资金的重要手段。以北京市为例，目前已经开始实施的20个城中村改造项目中，进展最快的丰台区西南郊冷库及周边改造项目已纳入到本年度第五批供地计划，可实现当年实施当年供地。
这背后的一些风险点值得关注。在竞争激烈的情况下，为争取专项债，各地政府往往会采取更加激进且具有风险性的行动。对于一些在资金平衡上存在困难的项目，各地会更加希望通过长期运营收入或者片区开发的模式来实现资金平衡，但是具体的评估往往会因为争取专项债过于紧迫而变得不那么慎重和科学。
基本的现实是，经济下行背景下长期运营收入的不确定性增强，相比于超大特大城市，扩围后的诸多城市在当前经济发展形势下的运营收入更加不确定。片区开发提升了依托更大区域实现资金平衡的空间，但是依然没有办法改变经济下行和存量竞争这一现实。
比如，为了增加收益空间，各地的普遍做法是在开发方式上进行创新，比如在工改工的基础上，允许工改M0（新型产业用地）+C2（商业办公）+R0（配套型住宅），这虽然缓解了特定地块的资金平衡压力，但是却不可避免的要对所在区域的地产市场造成冲击。尤其是一些城中村改造较多，房地产和商业地产、工业地产过剩程度较高的区域。
为了追求速度，也更容易出现对城中村改造必要性研究和认识不足，盲目推进城中村改造的问题。在城中村数量越来越少的情况下，城中村改造对传统产业生态和产业集群发展的冲击也将会进一步放大。新一轮城中村改造也试图通过强调城中村改造的产业导向来助力产业发展，避免去工业化的问题，包括更大力度支持工改工，并且对这类产业项目的租金和厂房销售收益进行限制，但是这并不能够改变产业空间往往与原有区块产业基础不适配的问题。
因为城中村改造成本过高的现实使得工业地产大多只能够采取工业上楼的形式，而能够上楼的制造业企业是十分有限的。这意味着此轮的城中村改造只会带来短期的经济指标增长和有限的就业机会增加，而且是以损害大量依托依赖城中村获得发展的企业、工厂、个体户、家庭作坊、产业工人的利益为代价。
背后的一个核心问题是，当前城中村改造本身是否具有必要性，并没有得到解答，但是地方政府经济（指标）增长压力的疏解高度依赖城中村改造，此次专项债方面的资金支持进一步强化了地方政府的动力，结果导致经济指标增长替代了城中村改造本身，成为了更加重要的目标，甚至因此不计代价。
城中村，意味着什么？
城中村，意味着什么？这个问题，笔者还没有很好的答案。但是从各方主体的利益和行动出发，至少能够找到城中村的意义没有办法被充分认识和重视的某些原因。
对于地方政府而言，当下的城中村确实是一个大麻烦：一方面，城中村的产业大多具有非正规的特点，纳统的难度大，直接的税收贡献有限。另一方面，大量城中村的房屋建设时间较早，不少已经有二三十年了，作为生产空间设施老旧问题逐渐凸显，合规治理压力大。
我们调研的一个城中村，超过6000多家经营主体，规上企业不超过5家，但是人口高度密集，空间使用不正规程度高，警情数量也非常多。对于城中村所在镇街而言，一个难题是合规治理压力大，但是合规治理的资源有限。这个矛盾倒逼他们推动辖区内城中村企业正规化，提升纳统空间，但是产业属性决定了这一空间有限，因此更倾向于推进城中村改造，改变空间形态，剥离原有的产业，从而招引正规化程度高，管理难度小但税收贡献大的产业环节和企业。
但是，对于生产和生活于其中的个体户、工厂老板、产业工人等群体而言，城中村意义重大，是他们在城市立足的重要空间。
城中村为这类群体提供大量就业机会的同时，也为他们提供了一个低成本的生活空间，使他们能够以收入较高但是支出较低的方式实现城市化。这类群体的数量庞大。
我们调研的一个城中村，人口密度大约为11万人/平方公里，一个村的常住人口达到10多万，绝大部分是产业工人和个体工商户等。这类村庄在我国大城市并不少，解决了大量进程农民工的就业和发展问题。
以广州为例，按官方定义272个计算，广州的城中村总共占地面积是535平方公里，有670万常住人口，约占广州市常住人口总数的1/3，其中大部分都是进城务工经商的农民。这还不包括为生产和生活在城中村的相关产业和相关群体提供生产和生活配套的人群。这也能够看出城中村对于城市的意义。通过一个区块的人口及其结构测算，大致可以将城中村对于城市重要意义具象化。
经过顺为城市地图测算，以广州国际轻纺城为中心，以1.7公里为半径的范围内，常住人口为69.51万人（占海珠区常住人口的三分之一以上），54.4%的人口为制造业人口，主要是从事制衣产业的产业工人等主体；12%为批发零售人口，其中就包括大量从事面辅料批发和产业工人生产、生活所需消费品零售的人口。而工厂主要积聚在康鹭片区和瑞宝街道的城中村，批发零售则要么在城中村内部，要么在城中村周边。

以广州国际轻纺城为中心，1.7公里为 半径的范围内常住人口


广州国际轻纺周边 常住人口职业和行业分布


广州国际轻纺城中心周边配套设施、企业、工厂
将视野转移到其他超大特大城市，情况也类似。晋江一个产业集聚分布在各个城中村的乡镇，常住人口达到40万。正是这些城中村，解决了中国大多数普通人的就业和发展问题，是城市之所以是人民城市的重要内涵，也为城市注入了必要的人气和活力。从这个意义上说，对于整体的城市而言，城中村是城市空间结构或者说空间谱系中一个必不可少的部分。
特定产业集群依托城中村嵌入在特定城市空间谱系中，得到发展，这意味着离开城中村和相应的城市空间谱系，这些产业也是活不下去的，至少不会有如此大的竞争力。
其一，是因为相关的空间建设和产业集群的生成，建立在中国经济上行期长时间且高速的工业化和城市化积累基础上。
其二，不同类型的、块状的空间相互关联，镶嵌在城市核心地带的交通物流体系中，也推动交通物流体系不断生长和优化，这些空间体系逐渐生长为城市的心脏，交通物流体系等就成为了支撑其运转的必要血管，无论是前者还是后者，还是两者作为一个整体，都经历了长年累月的建设和调试，离不开政府的经营和行政介入，更离不开市场规律的强大掌控力。
其三，从空间结构内部看，在城市核心区有不同类型的产业空间，具体而言包括正规化程度和成本不同的空间，高中低端结合，能够回应产业链不同环节近地集聚发展的需求，是产业链竞争力提升的关键，也是产业扎根和发展的重要前提。
其四，这些空间内的人力物力资源集聚，形成了多层次和多领域的规模效应。这些都是不可复制的。
快速和盲目的城中村改造，不仅会破坏特定城中村的产业生态和空间的多元性，还有很大可能会破坏整个城市这一有机体的生命力，使其元气大伤。当前推动的城中村改造，可以说是要给城市动大手术，可能会触及到城市的要害。
以广州为例，《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》提出，至2035年拟推进的旧村庄旧城镇全面改造与混合改造项目共291个。其中：旧村庄全面改造项目252个（含城中村项目150个）、旧村庄混合改造项目24个（含城中村项目15个）。在专项债等资金的大力支持下，如果真的推行下去，在短期内会有大量的产业集群因此面临重大腾挪甚至消失，而城中村改造短期内难以见效，甚至可能会失败，这意味着城中村的产业工人等群体失业，同时找不到新的就业机会。
即使有新的就业机会，数量不一定有那么多，也不一定适用于原本在城中村生产和生活的大多数普通人。一个普遍的情况是，城中村改造后空间看起来更加高大上了，使用成本也更高了，所能够提供的就业机会也更加稀少且门槛刚高了。
如果这一情况真的出现了，对于城市发展而言意味着什么？对于还是发展中国家，还有几亿农民（工）的中国而言，意味着什么？在城中村改造中，除了地方政府和原住民以外，外来的、生产和生活于其中的产业工人，个体户和工厂老板等主体，他们的声音何以得到表达？他们的利益如何得到保障？
这些都值得深思！
★本文作者：李婷 华南理工大学公共政策研究院 副研究员
点击链接阅读更多李婷的文章
李婷：在康鹭，做“日结大神”
晋江模式：一种新的区域协调发展机制
李婷：从服装界的几个创业故事说起
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。