中菲“二轨”对话能走多远？

作者：斯洋（美国之音）

菲律宾前总统拉莫斯刚刚结束对中国的“二轨对话”（track II dialogue）即两国智库和非政府组织之间的对话。分析人士说， 这样的“二轨”对话虽然不能解决实质性问题，不过，至少可以暂时缓解了两国的紧张关系，目前，中菲现在着眼可以摘取“低垂的果实” （容易实现的目标）。

菲律宾总统特使，前总统拉莫斯于8月12日结束香港访问。在香港，他以私人身份会晤了中国全国人大外事委员会主任委员傅莹和中国南海研究院院长吴士存。双方探讨如何推进中菲之间的和平与合作。拉莫斯在结束行程时表示，他们此次并未谈及南中国海争议问题。

双方会后发表的声明说，双方探讨了以下话题：包括鼓励进行海洋生态保护；避免紧张局势和促进渔业合作；开展禁毒和反走私合作；打击犯罪和反腐败合作；开拓增进旅游合作的机会；鼓励便利贸易和投资的措施；鼓励就共同关心和感兴趣的问题进行“二轨”交流。

“二轨”对话不会有实质性结果

美国智库战略与国际研究中心亚洲海事透明项目主任格雷格·波林（Greg Poling）说，拉莫斯和傅莹的对话应该说是“1.5轨”的交流，因为傅莹现在担任着官方的职务，而拉莫斯是菲律宾总统指定的特使，因此，两人的对话有官方背景。他认为这样的对话，为两国政府之间的正式对话打开了大门，但是，不会产生实质性的结果。

他说：“两人对话是有帮助的第一步，如果没有任何对话的话，两国政府之间也不会有严肃的对话，因此，两人之间的对话至少是打开了门路。但是，我怀疑这样的对话能否达到实质性的效果，他们确实谈到了很多有关斯卡伯勒浅滩（中国称黄岩岛，菲律宾称帕纳塔格礁）的问题，这确实也是低垂的果实，但是，我认为这还不够。但是，我认为这并不会真正缓解紧张关系。”

波林说，如果想真正解除两国间的紧张关系，中国需要做到很大的让步，比如放弃靠近菲律宾的一些礁石的海底资源等，但是，到目前为止，他并没有看到中国在这个方面释放出任何信号。

双方可以摘取“低垂的果实”

他还说，在目前阶段，双方还是可以先摘取一些“低垂的果实”。

他说：“海牙仲裁庭判定，斯卡伯勒浅滩周围12海里海域的捕鱼权属于中菲双方共享，双方渔民都有权利在该区捕鱼。这是可以实现的目标之一。他们也可以在斯普拉特利群岛（中国称南沙群岛）水域的捕鱼权的问题。”

让菲律宾渔民返回斯卡伯勒浅滩是前总统拉莫斯香港之行优先考虑的问题之一。中国在2012 年控制了距离菲律宾230公里的斯卡伯勒浅滩，控制该区海域，并阻止菲方渔民在该区捕鱼，因此菲律宾向海牙常设仲裁庭提出诉讼。

不过，这样的目标也不那么容易实现。拉莫斯后来对菲律宾媒体表示，他们在对话中确实谈到捕鱼的问题， 以及恢复到冲突前的状态，但是中国并没有承诺要放宽在斯卡伯勒浅滩水域捕鱼的限制。他说，中方代表只是说，他们注意到菲律宾的关切，并表示，双方有必要进行更多的会谈，增加互信，缓解紧张气氛。

中国最高法院8月2日宣布将对包括有领土争议的东中国海及南中国海等“中国管辖海域”行使司法权。中国最高法院说，如果有人在中国管辖海域（内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及中华人民共和国管辖的其他海域内非法捕鱼，将被判处最高一年的有期徒刑。

另外，媒体注意到双方也没有提到在有争议区域进行联合开发资源的问题。

仲裁决定让谈判更加困难

战略与国际研究中心的波林还认为，因为菲律宾民意和宪法，仲裁庭的裁决在某种意义上让中菲未来的双边谈判更加困难，因为菲律宾总统不可能在与中国的任何谈判中，向在大陆架和海上空间中做出任何让步。

他说：“这（裁决）在菲律宾已经成为一个能否接受或是是否合法的底线了。比方说，菲律宾总统不能回到马尼拉和民众说，虽然裁决判定大陆架百分百属于菲律宾，但是我和中国达成了一个协议，我给了他们多少百分比的大陆架。这可能被看作是割地，也会可能被认为是不符合（菲律宾）宪法。”

中国在裁决前表示，只要马尼拉能够放弃强制执行仲裁结果，北京就愿意与菲律宾展开对话。裁决结果出台后几天，中国外长王毅再次向菲律宾提出可在“不谈及南海仲裁案前提下恢复双边谈判”的要求，但是，遭到了菲律宾外长亚赛的拒绝。

亚赛星期六（8月13日）在接受媒体采访时表示，菲律宾并没有压力，必须要与中国谈判。他说，菲律宾可以等，等到中国愿意谈为止。

美国布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任卜睿哲（Richard Bush III）在接受采访时说：“菲律宾赢了案子，我看不出他们想放弃这个案子。我也看不出中国在这样的情况下会谈判，虽然我希望中国可以改变，因为这里确实有机会让争端冷静下来，所以谈判成功与否完全取决于谈判的基础是什么。”

东盟不是解决南中国海争端的好场所

另一方面，2016年8月15日至16日，中国与东盟国家在中国内蒙古满洲里市举行了落实《南中国海各方行为宣言》第13次高官会和第18次联合工作组会。本次会议在中国与东盟外长会之后、中国与东盟领导人会议之前举行。

中国媒体报道说，与会各方就全面有效落实《宣言》以及“南海行为准则”磋商等议题进行了深入探讨，取得了积极成果。

但是，美国专家们认为，东盟并不是一个解决南中国海争端的好场所。 布鲁金斯学会的卜睿哲说：“因为东盟国家内部有很多冲突性的利益。而中国也充分利用了与柬埔寨的关系，在东盟取得了一票否决的权利。现在中国也在批评新加坡，认为新加坡在这个问题上卷入的太多了。”

2015年以来，中国推出南中国海问题上的“双轨”战略：即第一有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决；第二，南中国海的和平与稳定由中国与东盟国家共同维护。


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