第五十次东盟外长会议之后：西菲律宾海何去何从？

作者：Jay L. Batongbacal教授（译自ABS-CBN）

第五十次东盟外长会议闭幕，强调了中国和菲律宾在西菲律宾海的争端是一个重大转折点。与前一周有关石油资源联合开发（以及强硬反对越南单方面勘探）的谈判，外长们在会后发表的声明，以及更为薄弱的的南海声明显示，罗德里戈•罗特•杜特地总统的行动方针已经确定。菲律宾和中国似乎在这个问题上已经达成协议，只等待以书面形式发表出来。

长期以来，观察家和学者一直认为，石油资源的联合开发是南海争端的潜在解决方案，因为潜在的石油资源被认为是大规模单方面主张的主要动力。然而，问题在于，以往的石油资源共同开发，是以合法声称大陆架重叠为前提的。杜特地总统透露共同开发礼乐滩的谈判已经进入后期阶段，加上彭泽伦（Manuel V. Pangilinan）乐观地预测，Philex / Forum公司被暂停的合约有望恢复，显示出虽然菲中存在着仲裁案判决，菲律宾愿意适应中国坚持在南海的任何部分参与石油开发项目的先发制人权利。

为了让菲中在礼乐滩的合作取得成功，绝对有必要签署一个正式条约来制定联合开发的框架和参数。1987年的民族主义宪法并未授权与其他国家共同探索和利用自然资源；它假定这种活动只能由国家或与私人实体（菲律宾公民或至少60%的菲律宾公司）共同进行。虽然可以认为法律未禁止的就是被允许的（毕竟没有提到与其他国家进行自然资源勘查和利用），也没有任何菲律宾法律可以约束另一个国家，并界定如何执行和实施这种共同开发。若此事只有纯粹的行政谈判和秘密协议，它很容易涉及腐败。

“南海行为准则”框架的迅速批准已经成为争端的重大进展。但是，由于缺乏实质内容，而且它只是一个被收集在一起，并白纸黑字写下来的少数人意见，而不是一套明确的规则，框架只不过是一种政治手段，目的是为了在不确定性的过程中，创造进步和亲切的气氛。

因此，框架提出了是否应该制定具有法律约束力的文件，在目前来看已经无关紧要或不成熟。外交部已经正式表示，尚未进行实质性的讨论，至少要到11月才能开始谈判。（中国）外交部长王毅本人在概述开始谈判的先决条件时，已经说出了其中的弱点：区域应该是“普遍稳定”，而不应受到“外部干扰”。在批准框架之前，完全没有提到有存在任何先决条件。这样的一句话反映了菲律宾在1999年的经验，当时中国说，当条件成熟时，中方愿意与菲律宾讨论联合使用“美济礁”。但从来没有实现过。

中国关于开展南海行为准则谈判的单方面先决条件，将中国在南海的“良好态度”的责任，推到东盟身上。在没有与东盟就这些先决条件意义达成协议的情况下，只有中国才决定行为准则谈判是否会进行。

不难猜测，南海“普遍稳定”及不受“外部干扰”的影响，实际上意味着东盟或其成员不应该挑战中国在南海的行为，即使它们在自己的专属经济区或大陆架之内，又或者不应该引入其他国家，无论是军事同盟和战略伙伴，或者是外国商业利益；就算没有，外部势力如美国、日本或澳洲，也不应在南海任何地方进行自由航行活动。这些先决条件可以使中国指摘任何人的行动，并以此为由拒绝进行行为准则谈判，这也让人质疑中国到底是否真的想进行谈判。这就是中国的外交胜利：它让东盟作出长期的外交承诺，尽管还没有一个确定的开始日期或时间表，而且这必须符合中国的观点。

在这方面，“联合公报”重新让人引起对非军事化和填海造岛的关注所获得的小胜利，几乎完全蒸发。它们已无法应对中国在人工岛上建筑设施和部署武器的既成事实，但将来会不利于所有东盟声索国，如果他们未来也想这么做（尽管规模小很多）。菲律宾外交部长加耶塔诺和中国外交部长王毅形容这些声明更倾向于声索方而不是中国。

再者，菲律宾外交部长加耶塔诺和中国外交部长王毅分别形容南海部分是如何制定的，特别是他承认菲律宾反对加入这些话题，但越南坚持，而这个部分是大多数意见和少数意见互相妥协的产物，这进一步削弱了东盟立场的价值。以集体共识来决定（而不是投票）的目的，就是将决定归因于整个集体，不能将其作为一个或某些成员所持有的立场。

基于共识的立场的力量，在于团体的一致性和团结性。确定个别成员在决策中的立场，取消了集体成员提供的保护，并使这些成员遭受报复和其他有针对性的后果。 它也否定了它是一个共同立场的性质，并将其视为对少数的一种让步。

因此，看来菲律宾低估了东盟处理与中国的争端的重要性，因为它为了继续与中国进行双边谈判而牺牲了东盟在这个问题上的团结。菲律宾最初反对越南的立场，担心它会损害谈判的前景，随后又与这个获得集体同意的声明划清界限，证明了这一结论。此外，不应该忘记，菲律宾在常设仲裁法院的胜利及其对东南亚地区的影响，在很大程度上被东盟忽略。

总的来说，菲律宾和中国的立场现在是同步和协调的：共同发展、双边谈判、其他国家不得参与，以及多边方式解决问题。东盟参与领海争端的行为已被有效排除，而它的重点被重新放在区域经济一体化上。美国，日本，澳洲等外部势力甚至可能被视为个别国家声索南海的双边解决方法的障碍。

改变已来临。

* Jay L. Batongbacal是菲国立大学法学院副教授，也是菲大海洋事务和海洋法研究所所长。