联邦宪法的问题

作者：剑客（原载于《商报》）

由杜特地总统委任的修改1987年宪法咨询委员会日前已经将新的联邦宪法草稿呈给杜特地总统，并由总统推荐给国会进行审议，最后让全民公投是否接受新宪法。

各大媒体都刊登了联邦宪法草稿内容，笔者发现这部新宪法有很多新颖概念，甚至是由多个制度和系统混合而成，可以说是“杂菜卤面”。

很多媒体和学者都质疑这部新宪法到底能给国家带来什么好处？ 1987年宪法确实有很多章节已经过时，赶不上全球化时代，这些不足和缺陷在新宪法内有获得补充和修正，譬如放宽外国人的投资限制。

但在政治上，新宪法产生了很多问题，就如菲追踪报道中心(PCIJ)提出的疑问，“联邦制度是答案，那么疑问是什么？如果联邦制度是解决方法，那么问题是什么？”

直到不久前，全国对转移到联邦制度仍然没有一个统一的共识，最新民意调查显示，75%菲律滨人对1987年宪法完全不懂或不了解，而高达71%的菲律滨人完全不懂或不了解政府所提出的联邦制。

在这样一个情况下匆促通过政制改革是否有点急于求成？很显然，联邦制的议题还没有深入人心，除了少数政府、学者和联邦制支持者以外，外界对这个话题所知甚少，政府也缺乏宣传，让人有一种“暗渡陈仓”的感觉。

联邦制的支持者说，现有的制度忽略了国内贫穷地区，因此需要纠正这个问题。但我们看到的新联邦宪法内容，是将更多钱财、资源和权力下方给地方政府，并延长正副总统任期。总统和副总统以现在的宪法规定是6年任期，不得连任。新宪法修改为4年任期，允许连任一次，变相将正副总统任期延长至8年。参、众议员将拥有4年任期，并可以连任两次，共12年。

联邦制下放很多权力给地方政府，虽然中央政府仍然控制国防、外交、国际贸易、司法系统等，但在财政和地方立法权上，联邦地区的权力被大幅扩大，让人担忧会出现新的军阀或土皇帝。目前菲律滨地方政客是以政治王朝的形式存在的，若这些政客被给予更大权力，恐怕连联邦政府都难以管制。新宪法有规定禁止“政治王朝”，其目的是让所有地区约200个政治势力和政治家族来一场“零和游戏”，但换来的有可能是地方政客互相残杀和混战。同时，新联邦宪法也削弱了中央政府的权力，连总统的对外宣战权都被剥夺。

新宪法还赋予地方政府拥有“创造自己的收入来源并征收税款，费用和收费的权力，这些税收，费用和收费应被专用在它们应用的地方，并由地方政府自行保留。”也就是说，如果地方政府首长贪得无厌，就可以大肆向民众征收各种苛捐杂税，或许在不久的将来，我们可以看到电视剧《天下良田》里出现的“屎尿税、鸬鹚税、牛角税”等。

甚至有政治学者质疑，并没有出现民众强烈要求改变现有政治体系的呼声。事实上，去年亚洲脉搏公司的民调显示，大部分菲律滨人都不赞同修改宪法，更不用说转变成联邦制了。

笔者还发现，新宪法有关国籍方面仍然采取保守政策，保留“血缘”原则，因此短时间内我们看不到申请归化入籍和涉外侨的政策会有松动或改变。

另外，对所有教育机构，除了宗教团体或传教团体设立的，必须完全由菲律滨公民或菲律滨人拥有至少60%资本的企业或团体所主有。新宪法还保留了学校菲化的条例：不得为外侨设立专属学校，在任何学校里面，外侨生数不得超过学校生数的三分之一。但这个规定不适用于为外国外交官和他们的子女或外国临时居民设立的学校，除非法律另行规定。

文章开头提到这部新宪法草稿是“杂菜卤面”，其中包括国会的组成部分。这部联邦宪法既不是美国式的联邦制度，也不是英国或加拿大的联邦制度，是自创出来的“变种”制度。

国会将由参议院和众议院组成，并拥有联邦立法权力。每个联邦地区必须有2名参议员，由合格选民选出。

另一方面，众议院议员将不超过400人，其中60%将由多数制(plurality votes)选出，即每个立法选区将由一个议员坐上众议院席位。剩下的40%众议员将以比例代表制，由全国选出。

地区议会将充当每个联邦地区的立法机关。它将由被选出的议员组成，其中一半来自各个省份、高度都市化的城市和独立特设城市(chartered city)。其余一半将由政党的代表组成，也需要该地区的选民选出。对科迪黎拉联邦地区，地区议院将由议员组成——每个特设城市2人、每个普通城市1人，若该省有2个立法区，每个区将有1名代表。

这种制度除了将国会复杂化，笔者看不到对民众和国家的有何益处。如果说是能代表更多选民的声音，你信吗？

另一个值得关注的是有关领土主权的问题。新宪法草稿写明我国对“菲律滨隆起”(宾汉隆起)拥有主权权利，虽然没有写明对南沙群岛的主张，但有提到两点，第一：对菲律滨“历史权利或合法拥有的领土”拥有主权，这意味着包括沙巴。第二：它提到“国际法和国际法庭的判决”，意味着新宪法加强了我国对南海的主张。

但新联邦宪法也不是一无是处。它加入了很多新的元素，譬如提倡环保、绿色经济和环境治理，也针对资讯科技和网络安全问题提出相关规定，甚至考虑到网络攻击对国家安全造成的影响，以及联邦政府在面对网络攻击时应该如何去解决。在这一点笔者为宪法起草委员会点赞！

目前，新宪法是否会通过面临两大关卡。在杜特地总统将宪法草案提交国会后，他将在月底的国情咨文中提请国会通过。但新宪法里面反“政治王朝”的规定“有损”很多政客的利益，因此必定出现大论战，国会能否赶得及在明年5月大选之前通过新宪法草案，并在大选中让全民公投，还是一个未知数。

就算国会通过，民间反联邦制和反修宪的呼声并不少，全民公投能否通过，政府还需要打一场硬仗。目前许多专家包括宪法起草委员担忧的是“过渡章节”的问题。这也是杜特地总统希望修改的。若能顺利过渡，则在2022年就能在现届政府卸任时举行联邦大选，顺利产生新班子，这时，政府上下全部换血。但“过渡章节”还没有达成共识，未来几天可能会出现变数，什么时候能顺利过渡，大家只能拭目以待。

二零一八年七月十一日