美国-东盟峰会：美国正在赶上中国？

作者：卢西奥•布兰科•皮特洛三世（菲律宾德拉萨大学助理教授讲师）

据彭博社2015年的调查，全球10个增长最快的新兴经济体中有4个是东盟成员：菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和泰国。东盟与中国、日本、韩国等其他主要地区经济体地理上相邻，经济联系不断加深，这也令更广大的东亚地区在未来成为全球经济增长和发展的重要引擎。在安全领域，东盟也同样面临严峻挑战，例如南海主权争议。大国自然不会忽视东盟的重要性，它们长久以来就向东南亚国家，以及作为地区组织的东盟示好并保持接触。在对这一重要地区的影响力方面，中国似乎已经取得领先。从这一角度来看，在加州安纳伯格庄园举行的美国-东盟峰会，可以被视为美国试图抵消中国对东盟持续增加的影响、并试图重塑地区领导地位的努力。
美国和东盟的交往历史可以追溯到40多年前。美国在1977年成为东盟的对话伙伴国，而中国直到1996年才获得全面对话伙伴国地位。2010年，美国成为第一个在东盟建立外交使团并任命常驻大使的对话伙伴国，而中国在2012年才跟进。但是，由于深度卷入其他地区事务（例如中东和北非），应对恐怖主义和其他安全挑战不断增加安保投入，以及近来面临经济问题，美国能够投入到本地区的资源有所减少，并导致美国更难应对本地区快速变化的现实，尤其是中国崛起。
和美国不同的是，中国自1970年代末启动市场化改革以来，便意识到其近邻的重要性，并开始拓展与东盟的关系。2003年，中国成为东盟的战略合作伙伴，而美国迟至2015年才获得这一地位。中国也是第一个加入“东盟友好合作条约”（2003）的对话伙伴国，美国到2009年才跟进加入。中国还是第一个表示愿意加入“东南亚无核武器区协议”的拥核国家。自1997年起，中国开始和东盟举行年度领导人峰会（虽然一开始是非正式的），而美国从2009年才开始这么做。不过，尽管这些政治努力值得赞扬，但在经济领域中国对东盟的影响才最为明显和持续。东盟和中国的经济联系最终为2010年建立自贸区铺平了道路，这也是中国签署的第一个多边自贸协定。奇怪的是，虽然“美国-东盟贸易与投资框架协议”早在2006年就签署了，但这一协议并未能升级成为自贸协定（美国在2007年和新加坡签署了自贸协定）。2013年，“美国-东盟扩大经济合作倡议（E3）”出台，但这一倡议能否有助于推动签署双边自贸协定目前尚不可知。
为进一步展示东盟在中国周边外交中的重要性，中国2011年在北京建立了中国-东盟中心。该中心是一个一站式的信息中心，旨在促进贸易、投资、旅游、教育和文化方面的双边合作。所有这些持之以恒的努力，令中国自2009年以来成为东盟的最大贸易伙伴，同时东盟也在2015年成为中国的最大贸易伙伴（恰好东盟经济共同体也在同一时间成立）。而美国目前是东盟的第四大贸易伙伴，排在中国、日本和欧盟之后，尽管美国依然是东盟外国直接投资的最大来源国。关于战略合作的优先领域，东盟和中国已明确表示将重点关注短期经济发展议题，例如农业、信息、通信、人力资源发展、双边投资，以及湄公河流域开发。而东盟和美国在战略合作方面的优先发展领域则涉及很多非经济议题，包括海上合作、气候变化等转型挑战、未来领袖以及女性机遇。
照目前情况看，经济合作看起来是大多数东盟国家的当务之急，其他议题只能退居次席，尽管南海主权纠纷的确引发担忧。因此，似乎中国能够利用其不断增长的经济力量来加深其与东盟的关系。海上合作，虽然被沿海国家，尤其是对南海有主权争议的菲律宾和越南所欢迎，但其他成员，尤其是非沿海国家则对此并不热心，如果不是无动于衷的话。这部分是因为，这一合作被视为是削弱中国这个更大战略的一部分，而中国是大多数东盟国家的主要贸易伙伴和投资者。值得注意的是，东盟-美国峰会联合声明的17个要点中，有3个（第7、8、9点）提及了这种合作。同时，在气候变化方面，双方似乎缺乏兴趣（尽管声明第11点还是写入了这一内容），这主要是考虑到东盟（除了新加坡）仍是一个发展中国家俱乐部，随着该地区人口、城市化率和经济增速提升，其能源消费量（主要是煤和石油等化石燃料）必将有所增加。
虽然，在与东盟的经济合作方面，中国看上去领先于美国，但长久以来美国被视为是该地区的安全保障，为该地区经济体的繁荣和发展提供必要的稳定性保障。美国自1951年以来就和菲律宾签署了共同防御条约，并且和很多东盟国家每年举行联合军事演习。不过，即便在这一领域，中国也已经取得了重大进展。去年，中国主办了香山论坛，一个被视为挑战香格里拉对话会的非官方地区安全对话会，东盟防务代表们均出席了这一论坛。中国近期还和东盟国家举行了一连串军事演习，有很多都是第一次举行，包括和印度尼西亚（2012反恐演习）、新加坡（2015，两国首次海上合作）、马来西亚（2014和2015，人道主义和救灾演习）、泰国（首次空军演习），以及柬埔寨（首次海军演习，并且是在美国-东盟峰会以及日本海上自卫队访问之后进行的）。由于这些军事演习很多都具备明显的海事元素，因此即便是在海上合作领域，中国也已经取得一些进展。为支持双方的实际合作，总额达5亿美元的东盟-中国海上合作基金于2011年成立，尽管这一基金目前还有待更好地利用。此外，中国对东盟的武器销售/转让也正在增加。这包括联合生产和技术转让，例如为印尼和泰国制造反舰导弹，以及协助缅甸建造护卫舰。不过，部分东盟国家在同中国的安全合作方面依然心存疑虑，它们主要担忧中国的真实意图，以及南海纠纷。但持续的信心建设措施、定期磋商以及高层国防交流或将逐步消除这些担忧。
在这种大背景下，美国-东盟峰会来的及时而关键，特别是对美国来说。峰会地点的选择——正是奥巴马总统和习近平主席会晤的同一地点——同样彰显出东盟对美国不断增加的重要性。为了增加和该地区的经济交往，奥巴马总统提出了“美国-东盟连接”倡议，利用新加坡、雅加达、曼谷等地区中心城市来连接太平洋两岸的企业家、投资者和商业机会。这一倡议的四大支柱是商业、能源、创意和政策，涵盖了能够促进双边商业和贸易的诸多元素。不过，考虑到时间紧迫，以及类似美国主导的倡议（如TPP）生效所面临的麻烦，接下来的挑战，特别是对下一届美国政府来说，是如何进一步推进这一倡议，以及如何将目前的动能转化为现实。如果峰会想要传达的信息是，让东盟相信美国依然是长期可靠伙伴，那么该目的看上去达到了。但如果缺乏后续行动，这一信息也许还是会被遗忘。对东盟来说，安纳伯格庄园峰会凸显出如何平衡它和大国的关系正变得越来越重要。东盟明白，必须找到方法将大国竞争导向更具建设性的方向，将其“去安全化”并提升为更富成效的接触。（原载中美聚焦）