漫话计划单列市，到底有哪些“特权”

▲2023年5月18日，国家金融监督管理总局正式挂牌（新华社图片）
8月18日，中国人民银行31个省、自治区、直辖市分行，5个计划单列市分行在同一天集中挂牌。按照今年3月《党和国家机构改革方案》关于“统筹推进中国人民银行分支机构改革”的部署，人民银行新组建36个省级分行，从1998年起运行了25年的“大区分行”体制终结。
此前，7月20日，国家金融监督管理总局新组建的36家省级派出机构，也统一挂牌，同样包括31个省、自治区、直辖市以及5个计划单列市监管局。机构改革涉及的管理体制变迁，直观折射了计划单列市的特殊性。
财金直接对接中央
虽然5个计划单列市行政级别低于31个省（自治区、直辖市），但前述36个省级分行、省级监管局，级别、权力、地位却完全相同。在中央对地方下发的文件中，抬头也往往是“各省、自治区、直辖市，计划单列市，新疆生产建设兵团”依次并列。
计划单列市，是国家对一些经济社会发展具有特殊重要性的大城市，在财政预算决算、经济社会发展计划、重大项目审批等方面，从其所在省份中单独列出，与中央一级直接挂钩对接的一种管理体制。
计划单列市在行政上依旧由所在省领导，但经济社会方面具有相当的自主性。尤其在财政、税务、金融、商务、海关、审计等经济事务领域，计划单列市享有省一级权限。譬如，计划单列市的财政收支直接与中央进行央、地权限划分，而毋须通过省财政。
在上世纪五六十年代，曾两地短暂地试验过计划单列市模式。改革开放之后，从八十年代起，计划单列市模式正式铺开。1983年，当时的四川省重庆市成为第一个计划单列市。至1989年，在整个八十年代，先后共有重庆、武汉、沈阳、大连、广州、西安、哈尔滨、青岛、宁波、厦门、深圳、长春、成都、南京等14个大城市，成为计划单列市。
1994年，中央机构编制委员会发布关于副省级城市的文件，将上述14个城市，加上杭州、济南两市，共16个市明确为副省级城市。同时，取消省会城市的计划单列模式，只有重庆、大连、青岛、宁波、厦门、深圳等6市保留计划单列市身份。1997年，重庆升格为直辖市，计划单列市减少为5个，并一直延续至今。
对比直辖市与计划单列市的架构，直辖市的局、区都是正厅级，计划单列市的局、区都是副厅级，比前者矮半级。但局所辖的处，区所辖的街道办事处，二者则平齐，同为标准的正处级。对应的，计划单列市的局，相当于直辖市的副局；而计划单列市的副局，则成为了一个低于直辖市副局却又高于正处的特殊“夹层”，也被称为“准副局”。
派驻机构平起平坐
与经济社会管理权限对应，在中央部委派驻机构设置等很多方面，计划单列市与省平起平坐。财政部、国家税务总局、中国人民银行、国家金融监管总局、中国证监会等财经部委，其驻省机构与驻计单市机构权责一致。例如，中国人民银行深圳市分行与广东省分行，国家金融监管总局青岛监管局与山东监管局，国家税务总局大连市税务局与辽宁省税务局，权力地位平等，互不统属。
财政部派驻35个省一级监管局，包括30个省、自治区、直辖市以及5个计划单列市。（西藏由于采取特殊的中央财力支持政策，不设专门的财政监管局，而在四川监管局下附设西藏监管处。）
派驻机构并不都是按省对应设置，有些是实行跨省体制。如商务、审计等。审计署在地方派驻18个特派员办事处。驻广州特派员办事处，负责范围为广东、福建两省。但驻深圳办事处则负责深圳市、海南省和港澳中资机构的相关审计事宜。两个办事处同级，均直属审计署。
有些领域，计划单列市甚至享有更高的地位。商务工作尤为明显。商务部在全国派驻有16个省一级特派员办事处。其中有13个设在直辖市和省会城市，有3个则设在计划单列市。驻青岛特派员办事处负责加强联系山东省、青岛市的商务工作。驻大连特派员办事处则统领东三省的商务联络工作。这与青岛、大连在当地的外贸龙头地位有关。商务部驻深圳特派员办事处则专注深圳一市的相关工作，是16个办事处中负责范围最小的，但其重要性却不言而喻。对比来看，驻广州特派员办事处则负责广东、湖南、贵州三省的商务联络协调事宜。
青岛海关曾长期负责山东全省的海关工作，领导济南海关、烟台海关两个副局级海关。后来才将济南海关升格为正局级，与青岛海关平级，将山东省海关工作一分为二，各管半壁江山。
省内经济重镇升格计单市
国家层面有副省级计划单列市，省级层面则有副厅级计划单列市，亦都是在经济方面具有特殊作用的城市。这些计划单列市继续接受所在地级市的领导，但拥有与地级市同等的经济社会管理权限，直接与省级挂钩。
如内蒙古的满洲里市、二连浩特市，在行政区划上分别隶属于呼伦贝尔市、锡林郭勒盟。两市的法律地位是县级市，分别是对俄贸易、对外贸贸易的重要口岸城市。满洲里还是全国最大的陆运口岸城市。两市在1993年被确立为副厅级计划单列市。
类似的还有青海省格尔木市、陕西省韩城市等。格尔木长期是全省的第二大城市，是青藏交通大动脉的交通枢纽，也是重要的矿业能源基地。1992年确立为计划单列市，2000年升格为副厅级。2012年5月，韩城市被列为陕西省计划单列市，该市是西北重要能源基地，也是陕西最大的钢铁工业基地。
(文 ︱ 马浩亮)
（原文刊登于2023年9月4日出版的《经济导报》，总3551期）