“一带一路”与中国在南海的战略平衡

作者：张锋 （原载金融时报）

按照中国政府的规划，“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“海丝”）经过南海向西到印度洋和地中海，向南到南太平洋。它的目的是要贯通欧洲和亚太经济圈，但重点是面向东南亚国家。显然，南海是扼守海上丝绸之路的要冲。南海是否风平浪静，关系到推进“海丝”的进程和速度。

从地缘战略的角度来看，南海是扼守西太平洋和印度洋的“咽喉”，是战略地位愈发重要的印度-太平洋地区国际航道的交汇区。南海也是印太经济圈的“心脏”，每年全球货运的一半和所有海运的三分之一要通过南海的四大海峡：马六甲、巽他、龙目及望加锡海峡。从印度洋经过南海运到东亚的原油总量，是经过苏伊士运河的三倍和巴拿马运河的15倍。中国原油进口的80%、韩国能源进口的三分之二、日本能源进口的60%需要经过南海。

所以，南海在“海丝”战略中无疑具有核心地位。南海的和平与稳定是推进“海丝”的必要保障。南海领土主权和海洋权益争端的持续僵持甚至恶化是推进“海丝”的一个不容忽视的障碍。反观陆上的“丝绸之路经济带”，似乎很难找出一块区域，能有南海在“海丝”中的这样关键的战略地位。也许只有几大经济走廊，特别是中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊，加在一起，才能与南海在“海丝”中的地位相媲美。而“一带”与“一路”相比，作为“一路”的“海丝”，要比“一带”在中国整体战略中的重要性更高。

“海丝”建设难以与南海争端相隔离

现在的问题是，“一带一路”的倡议是在2013年正式提出的，“一带一路”愿景与行动规划的文件是在2015年3月发布的。而这两年正是2009年以来的最新一轮南海争端的高峰期。中国政府的立场是“海丝”侧重经济与人文合作，原则上不涉及争议问题。但实际上，把“海丝”建设与南海争端完全隔离开来很难做到。

中国政府强调“海丝”不是地缘政治工具，而是所有国家的公共产品。但在东南亚，特别是包括越南、菲律宾、马来西亚、印尼、新加坡在内的南海沿岸国，南海争端极大地提升了这些国家对中国地缘政治意图的警惕性，即便它们并不认为“海丝”本身具备什么地缘战略意图。

那么，这一轮的南海争端，有没有对推进“海丝”合作和中国与东南亚国家的经济和人文合作产生影响呢？中国在东南亚推进“海丝”项目合作显然取得了一些成果，与老挝、泰国、马来西亚、印尼等国都有一些重要项目，特别是高铁和工业园项目。去年，新加坡的一位资深外交官跟我说，中国在中南半岛的“海丝”实际上已经成功了，现在的挑战来自海上东南亚国家。此外，在整体经贸合作上，这几年中国与东盟的贸易量和投资额还是在持续增长之中。

但是，如果这几年没有南海争端，或者争端的烈度和地区局势的紧张程度都小得多，“海丝”建设的推进应该会更加顺利一些。实事求是地讲，中国在中南半岛的项目并非一帆风顺，中老、中泰铁路等都还面临或大或小的问题。

中国与东盟的经贸总量确实在增长之中。但除了数量，另一重要的衡量指标是速度。中国与东盟的经贸发展的速度是在增长还是有所下降？如果有所下降，这一下降在多大程度上是由中国和东盟本身的经济与贸易结构调整导致的，又在多大程度上受了南海争端的影响？

现在，中国从官方到学界普遍表示，很多东南亚国家对“海丝”的一些项目倡议回应冷淡。正如中国社会科学院边疆所李国强研究员所说的，中国应该研究这些消极反应的深层根源：是因为这些国家本身就缺少与中国合作的内部需求，还是因为南海争端让它们在政治和安全层面有所顾忌？学术界的研究应该避免对中国与东盟整体经贸发展进行大而化之的叙述，而应深入到具体东盟国家，探究这些国家对“一带一路”的需求所在。如此，方能对症下药，有针对性地推进“海丝”合作。

其实，中国与东盟的经贸关系不容盲目乐观。中国是东盟最大的贸易伙伴，但值得注意的是，中国对东盟的贸易顺差正在逐渐增长之中，并在2015年达到了784亿美元。也就是说，中国对东盟的出口额越来越超过进口额。2014年，中国从东盟的进口只增加了4.4%，2015年反而下降了6.5%，2016年前九个月又减少了5.3%。

中国从东盟的进口（也即东盟对中国出口）的减少将降低中国对东盟的经济吸引力。这一趋势有中国国内经济转型的结构性原因。中国的经济结构正努力从制造业向服务业转型，这必然导致中国减少进口东南亚的原材料和生产配件。这意味着东盟对中国经济的依赖度正在下降；中国正在从东盟外部需求的主要来源转变为东盟经济发展的不确定因素。而且，中国的贸易顺差意味着一旦双方经济关系出现下滑，中国经济受到的损害将不亚于东盟经济受到的损害。

在这种贸易关系前景不明朗的情况下，投资关系就显得格外重要，而中国对外投资正是“一带一路”的核心。但是，在对东盟的投资和市场拓展方面，中国在与美国、日本和韩国的竞争中，并不占优势。美国长期以来是东南亚最大的投资者，投资存量目前达到2260亿美元，比中日韩三国投资存量的总额还要多。

缺乏互信是“海丝”建设的重要障碍

这几年的南海争端对“海丝”构想、对中国与东南亚关系的最大伤害，在于降低了政治互信，而互信是深层次、战略性合作的一个必要前提。本来，中国与东南亚国家建立互信就有一些障碍，特别是，东南亚国家对“冷战”初期中国向该地区输出革命，以及古代中国的朝贡体系，还有一些不太美好的记忆。南海争端目前已成为影响中国与东南亚加强互信的第三个障碍。

“海丝”的很多项目都具有很强的战略性，投资高、周期长、不确定强，有些需要国家领导人的介入和推动。如果缺乏互信，这些战略性的项目就难以顺利展开。

比如，在东南亚搞“互联互通”，很多人提议要建设有战略意义的军民两用港口。但这能否实现，至少部分上取决于政治互信的水平。中国与马来西亚关系不错，有一定的互信基础，所以港口建设能搞起来。相比而言，中国与印尼之间的互信就要差很多。但从战略角度而言，国内普遍认为印尼对中国的重要性要超过马来西亚，与印尼搞战略性的港口项目对中国的意义更大，但这需要在政治和安全层面加强与印尼的关系，塑造两国之间的政治互信。

另一个例子是经常讲的，中国要与“一带一路”沿线国家进行战略对接。但如果缺乏互信，能否对接得上、甚至这些国家是否愿意对接，都会成为一个问题。印尼佐科政府提出要建设海洋支点国家，看似“一带一路”战略对接的一个绝好对象，但佐科政府只在口头上表示支持“海丝”，实际行动上并不积极。不仅如此，印尼反而提议要和澳大利亚对南海进行联合巡航。

可以说，这几年来中国与一些东南亚国家在安全关系上的紧张，已经影响到了经济关系的发展，制约了“海丝”战略性项目的顺利实施。从中央到地方，中国官方明显感觉到，不少东南亚国家在回应中国的政策倡议时并不积极。

南海局势的突破

好消息是，今年的南海局势有了突破，而且是在向好的方向突破。今年上半年，中国非常紧张，因为不知道菲律宾南海仲裁案裁决结果出来后，南海局势会如何演变。但现在看来，裁决却成了缓和南海局势的一个转折点。菲律宾新总统杜特地的上台，更是成了这一新的积极的趋势的一个助推器，中菲关系已经正常化，黄岩岛争端已经暂时平息。

虽然南海争端还会持续下去，但从2009年以来的高度紧张的局势已经告了一个段落。也就是说，南海会像台海两岸关系、东海钓鱼岛、朝鲜半岛核问题一样，继续成为亚太局势的一个热点，但它的热度已经下降了。今年南海局势的戏剧性发展，也为“海丝”建设和中国与东南亚关系的发展提供了一个契机。现在应该是把地区局势从安全议题转移到发展议题的好机会，而“一带一路”就是实现这样一种战略转移的抓手。

美国的变量

但是，能否实现这样一个从安全到发展的战略转移，美国的政策是一个重要变量，这个变量因为2017年共和党特朗普政府的上台而不确定性大增。回顾2009年以来的这一轮南海争端，会发现三个诱因。一是中国与南海沿岸国之间传统的领土争端悬而未决。二是油气和渔业等资源之争有所恶化。三是美国为了维护其西太平洋霸权地位，开始高调介入，南海成了中美海上竞争的一个缩影。中美之间并不存在领土与海洋权益的争端。中美争的是海洋战略的主动权：中国要在海洋权益的基础之上扩展海上影响力，并在南海实现一定程度的控制权；美国则不希望其长期以来在南海畅通无阻的军事介入权受到中国的限制。

从2009年到2016年的这七年，是中国与相关国家摸索一种新的南海互动模式的阶段。在领土和权益争端上，东南亚声索国认识到，现在的中国已经不会允许它们像过去那样损害中国的利益。通过2012年的黄岩岛事件，这些国家已经认识到了中国保护南海利益的决心。这里最明显的例子就是杜特地上台后菲律宾的政策。既然与中国对抗对谁都没有好处，那还不如搁置争议，寻求合作。

在中美互动上，奥巴马政府的所谓“航行自由”宣示也是象征性意义大于实质性意义，巡航像走个过场，中国也是冷静处理，双方都表现出克制。如果这样的互动模式能够继续下去，南海局势就会朝着缓和、稳定的方向发展。但美国特朗普新政府给未来的南海局势带来了新的变量。可以肯定的是，美国会继续开展在南海的军事巡航，但它是否会推出更具挑衅性的动作？这是中国需要密切关注的。2017年的南海，恐怕不会风平浪静。

中国的主动

不管怎么样，中国应该主动引导南海局势的发展，抓住目前局势缓和的有利时机，争取在特朗普新政府政策出台前能有所作为，占据一些战略主动，加大美国出台强硬政策的难度，为推进“一带一路”创造更好的周边环境。

总体来看，过去三年，南海争端对推进“海丝”是弊大于利，虽然这个弊还没有严重到动摇中国与东南亚关系的根基的程度。中国未来努力的方向应该是把南海从影响“海丝”的障碍转变为推进“海丝”的契机。“一带一路”归根结底要靠中国与沿线国家建立在政治互信基础上的良好关系。关系不好，如何能与周边国家互联互通，如何能让它们放心与中国搞战略性合作？
南海在“一带一路”战略中的地位，还涉及到“一带一路”和南海权益在中国国家战略中的排序的问题。如果“一带一路”在国家大战略中的地位要优先于或者不低于南海权益，那么中国外交的目标至少要做到防止南海争端破坏作为“一带一路”重要根基的政治互信，要努力通过南海合作增加政治互信。

换种说法，在“一带一路”的战略背景下，中国需要实现在南海的战略平衡，既不让安全局势的紧张影响到发展议程的实施，也不因过于强调发展议程而牺牲不必要的海洋权益。这是安全与发展议程之间的平衡，也是维护自身权利与维护周边稳定、促进共同发展之间的平衡。鉴于这几年的南海紧张局势已经影响到“海丝”的实施，引导地区议程从安全向发展的方向发展，无疑是战略调整的方向。

从功能性合作到区域秩序机制建设

中国不妨从功能性合作开始，与东南亚国家在渔业管理和环境保护等方面开展合作。最近，国际海洋法法庭的高之国法官提出了建立“南海理事会”的设想，以一个多边机制共同推进南海功能性合作。这是一个值得认真考虑的建议。

一个更加宏伟的目标是与相关国家谈判一个有法律效力的南海条约，对主权问题达成谅解，对资源开发问题作出安排。目前正在进行中的《南海行为准则》谈判，可以作为最终达成这样一个条约的关键一步。

就现在争议比较大的南沙的一些岛礁而言，这些岛礁应该成为海洋科学研究、环境保护与生态旅游的海洋保护园区，而不是军事化、巡航甚至对抗的对象。中国需要抑制把已经建好的南沙七个岛礁军事化的冲动，特别是抑制部署进攻性武器的冲动，而把更多的精力放在建设民用设施上。有学者提出，可以围绕相关岛礁设立“和平公园”，值得研究。

南海功能性合作的多边化是否有悖于中国长期以来坚持的领土问题应通过双边谈判解决的双边主义？这是个伪命题。中国与相关声索国之间的领土主权和海洋权益争端需要通过双边渠道谈判解决，但南海整体的稳定和合作必然是个多边问题。南海问题有很多不同的层次，双边和多边渠道应并行不悖。

实际上，中国在2014年8月提出“双轨思路”，即领土主权和海洋权益争端由中国和相关国家协商解决、南海的和平与稳定由中国和东盟共同维持，已经部分上认同了南海问题的多边化。
从更深层次讲，2009年以来这一轮的南海争端已经演变为一个地区秩序的问题，而秩序问题必然是一个多边的问题。目前南海地区缺乏一个塑造秩序的多边机制，中国应努力营造一个可以让周边国家接受的致力于塑造南海秩序的机制，而不是徒然忧惧于多边化和地区化带来的复杂性。南海问题已经多边化、地区化和国际化，现在的要务是如何在这一大趋势下抓住战略主动，而不是去回避或否认这一趋势。这需要相当的战略勇气和能力。

（注：作者是澳大利亚国立大学国际关系学系研究员、中国南海研究院兼职教授。本文由作者在2016年12月8日中国南海研究院举办的“‘一带一路’倡议与泛南海共同发展”研讨会的发言整理而成。本文仅代表作者个人观点。）