农垦再改革：重塑万亿“国家队” 创新土地使用方式

　　21世纪经济报道：农垦改革路径

　　时隔24年，中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件，对新时期重塑农业“国家队”做顶层设计。集团化是垦区改革的主导方向，继续推进垦区集团化改革，有条件的垦区要建设大型现代农业企业集团；已组建集团公司的垦区，要加快推进直属企业整合重组。此外，还要推进农垦土地资源资产化和资本化，开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点。对于不同区域垦区采取不同定位，主要有三个方向。

　　本报记者 周慧 李果 实习记者 宋兴国 北京报道

　　导读

　　李国祥说，长期以来，行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题，“农垦系统本应是市场主体，但现在行政
色彩过于浓厚，政企完全不分，很多本该是市场调节的企业资源，却完全由领导干部一个人说了算。”而本次的改革意见中明确了表述
为，农垦改革将坚持市场导向，政府支持。着力深化农垦市场化改革，推进政企分开、社企分开，确立国有农场的市场主体地位。

　　农垦，中国农业“国家队”。

　　时隔24年，中央再次出台全面指导农垦改革发展的专门文件，对新时期重塑农业“国家队”做顶层设计。12月1日晚，中共中央、国
务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》（简称《意见》）发布。

　　《意见》提出，到2020年，建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制，打造一批具有国际竞争力的
现代农业企业集团；集团化是垦区改革的主导方向。

　　2015年被称为农垦改革元年，从2015年的中央1号文件首提农垦改革，到上述方案发布。

　　农垦也被称为计划经济最后的堡垒，同时拥有丰富的资源，其5.4亿亩土地资源和超过1万亿的国有企业资产，正待改革更大可能的

释放价值，市场普遍寄予了诸多想象力。

　　重塑万亿“国家队”

　　农垦在特定历史条件下建立，是以国有土地为依托、以农业生产经营为主，具有经济性、社会性和区域性为一体特征的国有企业。

　　目前全国共有34个垦区，拥有国有土地总面积约5.4 亿亩，占全国国土面积3.7%。农垦系统拥有1779个国有农场，3200多家国有
及国有控股企业。2014年全国农垦系统生产总值突破6500亿元。

　　农业部农垦局局长王守聪曾透露，农垦系统已形成了数量庞大的国有资产，企业资产总额超过1万亿元（不含土地等资源型资
产）。

　　但农垦系统一直改革缓慢。国家高层在多次讲话都提到，农垦还存在经营机制不够灵活、社会负担沉重、政策体系不健全、部分国
有农场生产经营困难等问题。改革的呼吁一直没有停歇。这份最新农垦改革顶层设计方案发布，迅速引发各界关注。

　　《意见》明确了农垦改革目标、重点和路径。《意见》称，集团化是垦区改革的主导方向，其继续推进垦区集团化改革，有条件的
垦区要建设大型现代农业企业集团；已组建集团公司的垦区，要加快推进直属企业整合重组。此外，还要推进农垦土地资源资产化和资
本化，开展改组组建农垦国有资本投资、运营公司试点。

　　中国社会科学院农村发展研究所副主任李国祥对21世纪经济报道记者表示，农垦企业和其他国有企业的改革相比，目前国内农垦系
统改革明显滞后，最突出的问题是政企不分。

　　而对于本次农垦改革意见的出台，李国祥认为“提出很多新的改革思路，说明农垦改革的各个利益主体已经形成了共识，方向很明
确，即在改革上要以推进农场企业化、垦区集团化”。

　　李国祥说，长期以来，行政管理和经济管理体制的重叠关系是阻碍农垦改革的最大问题，“农垦系统本应是市场主体，但现在行政
色彩过于浓厚，政企完全不分，很多本该是市场调节的企业资源，却完全由领导干部一个人说了算。”

　　而本次的改革意见中明确了表述为，农垦改革将坚持市场导向，政府支持。着力深化农垦市场化改革，推进政企分开、社企分开，
确立国有农场的市场主体地位。

　　李国祥称，将行政管理和经济管理体制相分离的方式并非一蹴而就，而是设置了“两块牌子，一套人马”的过渡方法，这也是协调平
衡各方利益的结果，即“在改革过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区可保留省级农垦管理机构牌子，实行一个机构、两个牌子，同
时要尽快过渡到集团化企业管理；农垦管理机关人员经批准允许到农垦企业兼职，但应从严掌握，且须严格执行兼职不兼薪的政策。改
革过渡期后，不再加挂省级农垦管理机构牌子”。

　　创新土地使用方式


　　垦区最核心的资源是土地，沉睡的土地将会如何唤醒，其改革最受市场关注的也是土地。
　　全国农垦国有土地总面积5.4亿亩，相当于一个中等省。当下，土地资源不管在哪里，都是香饽饽。


　　湖北某地级市农场办的负责人告诉21世纪经济报道记者，在当地国有农场的经营基本不可能挣钱，土地正在不断的被地方主政官员



划拨出去，改作工业园和开发区。

　　农业部农垦局一位局长在一次讲话中称，大多数垦区和农场还是用传统方法和手段管理土地，违规用地情况时有发生，一些农场闲
置、浪费、违法违规占用耕地特别是优质良田问题还比较严重，一些农场未经批准擅自将国有土地使用权转让给开发商，一些农场的加
工厂房用地还在作为农业用地管理。

　　《意见》首先规范了土地的使用，严禁擅自收回农垦国有土地使用权，确需收回的要经原批准用地的政府批准；严格执行土地用途
管制制度，对农垦土地严格实行分类管理，禁止擅自将农用地转为建设用地。

　　在广东农工商职业技术学院吴红宇教授看来，《意见》明确提出，用3年左右时间，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证任
务，也将有利于农垦土地产权清晰，减少被随意占用，同时也有利于盘活土地资源。

　　值得关注的是，《意见》提到推进农垦土地资源资产化和资本化，创新农垦土地资产配置方式。对农垦企业改革改制中涉及的国有
划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。

　　《意见》称，省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业、国有独资公司等农垦企业，其使用的原生产经营性国有划
拨建设用地和农用地，经批准可以采取作价出资（入股）、授权经营方式处置。

　　《意见》还提到，有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。

　　地方农垦改革探路

　　吴红宇长期研究广东地区的农垦改革，他告诉21世纪经济报道记者，《意见》作为顶层设计方案，首先明确了新时期的农垦的定
位。

　　《意见》称，努力把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对
外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。


　　吴红宇以广东农垦为例，广东农垦改革发展方向就是建设具有国际竞争力的产业大集团，其中广东农垦天然橡胶等在走出去，和实
施海外扩张方面，一直颇有竞争力。 广东农垦集团，近年来在东南亚国家的橡胶产业项目发展势头良好，“走出去”的项目比较成熟。

　　当然，农业成本高，风险大，在2015年橡胶降价，橡胶行情并不理想。吴红宇预测，农垦改革方案强调“形成一批现代农业产业集
团”，或意味着未来会有更多的补贴涌入农垦领域，其他利好还包括减更多的税等。

　　湖北一位农业系统官员称，目前发展较好的国有农场，主要集中在武汉及周边，因为土地“更值钱”，而山区的农场普遍经营不好，
下一步该怎么走，正在等上面传达精神。对于是否能形成大规模的农业产业集团，对方表示该定位更符合东北地区以及广东地区。

　　石河子大学教授李万明目前刚刚编制完新疆生产建设兵团的“十三五”规划，他对21世纪经济报道记者称，新疆兵团是目前最大、国
内唯一可以称得上农垦的系统，是现存的行政色彩最浓厚的党、政、军、企合一的特殊组织。因此和海南、黑龙江等地的农垦改革不一
样，新疆兵团将从多个方面去设计农垦改革思路。


　　李万明称，对于新疆兵团来说，农垦模式改革最难的地方是其历史使命决定了在未来依然要将“屯垦戍边”放在重要位置，而经济发
展是次要的。


　　事实上，从兵团的改革进程来看，2013 年兵团全面启动了8 个团场的改革试点工作，探索“政企、政事、政资、政社”分开，以及探索兵团特殊体制与市场机制接轨、转变团场行政职能。

　　而在2014 年，兵团国资委工作要点中便提到，要“以市场化为导向，充分发挥企业主体作用，统筹推进兵团内部、各师团内部、各
行业内部以及跨师团、跨兵地之间的资源整合”。

　　同时，兵团规划建设棉业集团、乳业集团、肉制品集团、农资集团、农机装备集团等“八大集团”。

　　因此就新疆建设兵团的农垦改革而言，李万明认为应该分为三个部分。第一个部分是位于边境一线的团场，“它们的使命将仍然是
戍边，维护生态和保障社会稳定”；第二个部分是位于南疆的团场，“这些团场不仅仅需要展示先进生产力，还要宣传先进文化，同时承
载着增加南疆就业的使命”，李万明说，“我称之为维稳型团场，即用现代化农业的示范作用，让少数民族参与到现代文明和生产生活
中”。

　　第三部分是位于北疆的团场，李万明认为对于其中的经济大团，应该走公司化改革的路径，即成为“经济发展型团场”。

　　值得一提的是，2014年2月，在新疆兵团第五师基础上设立的双河市，成为新疆最年轻的城市。李万明称，在兵团的农垦改革思路
中，未来将有规划更多的具备条件的兵团从“屯垦戍边”向“建城戍边”转变。

　　“建城戍边”主要可以破解兵团传统行政、地域的局限。这是因为目前尽管很多经济条件好的兵团已经具备了城镇形态，但一直没有
赋予城市功能，如税收归地方政府所有，致使兵团与地方的发展不匹配。而兵团独立建市以后，拥有了相应的城市功能，可将生产性资
产剥离，成立公司进行经营，自然理清与地方政府的税收，支持兵团财政。


　　而对于新疆建设兵团目前还存在的100多个小型团场而言，由于属于非建制镇模式，因此李万明认为，未来最好的改革思路是成
为“市管镇”，即将这些团场以社区的形态划归于地方政府之下进行统一管理。