你所不了解的菲中“宾汉隆起”争议

作者：Jay Batongbacal教授（菲大海洋事务和海洋法研究所）

宾汉隆起（Benham Rise）是一处海底高原，从卡加延（Cagayan）及米骨（Bicol）沿海一直延伸300至350海浬直达太平洋。该海底高原大部分位于菲律宾200海浬特别经济区（EEZ）及菲律宾的大陆架内菲律宾根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS）第76条规定，成功将额外150海浬的海床列为“扩展大陆架”（ECS）。该区域不能和陆地领土一样被称为“领土”（territory），但在菲律宾有关天然资源的法律及条规之下，绝对是“领土”。1987年宪法规定，菲律宾对其拥有主权或司法管辖权的所有区域，都被视为“国家领土”（National Territory）；宾汉隆起完全符合这个规定。

菲律宾对200海浬专属经济区内的水体及大陆架海床，有进行勘探及利用的专属主权。这里所说的“主权权利”（Sovereign rights）并非人们常说的“完全主权”（Full Sovereignty），人们经常对这两个名词感到困惑。这就像人们经常误解租客对房产的权利及房产业主权利之间的区别。但事实上，虽然两者身份不同，但仍然属于法律管辖范围内。

虽然这些水域属于所有国家都能自由进出的公海（包括自由航行及飞越），但这种自由必须尊重及考虑菲律宾的主权。再者，菲律宾有权规管及参与在这片区域进行的任何海洋科研活动。

200海浬以外，但在扩展大陆架范围内，水体也被视为公海的一部分，所有国家拥有共同权利及自由。但菲律宾对水底下的海床，拥有勘探及开发海床资源的专属主权。没有任何国家可以在这片区域内进行此类活动，尽管它们可以在水面上行使权利和自由。因为这里是大陆架界限委员会（CLCS）赋予菲律宾的扩展大陆架。

因此，在看待中国的活动时，应注意这些细微的法律差别。国防部长洛伦扎纳形容这些中国勘测船为路过或长时间停留，或者来回交叉穿梭。自然，他是无法详细形容这些船只在做什么，他只能看到这些船只在移动。但这已足够作出一些合理的猜测。就算没有直接看到，船只移动（由雷达或卫星记录）能看出这些船只的活动。

第一点：如果船只仅仅是路过，它会以固定航速朝一个方向前进，很明显是从一个出发点前往固定目的地。《联合国海洋法公约》第二部分保障外国船只在一些规定下，可以穿过沿海国家的水域。若它驶过领海并一直保持移动状态（譬如距离海岸12海浬以内），它的行为受到“无害通过权”（right of innocent passage）的保障。若是领海以外的区域，譬如专属经济区内或公海，它可以行使“航行自由”（freedom of navigation）权利，这同样受到《联合国海洋法公约》的保障，但就如同它的名称一样，这种航行自由仅限于在水上航行。它不意味着可以自由进行任何其他活动。这些其他活动将受到专属经济区或公海相关规则的管制，这要看船只当时处于什么位置。

这让我们进入第二点：沿海国家的专属经济区内，行使航行自由的船只必须尊重沿海国家对其专属经济区及大陆架的专属主权权利（exclusive sovereign rights）。沿海国家的这些权利，包括对离岸200海浬的水体及海床内的生物及非生物资源的勘探及开发活动进行规管。这些都是受到《联合国海洋法公约》第五及第六部分的保障。它们还包括属于“海洋科学研究”范围内的活动的监管权。这是受《联合国海洋法公约》第十三部分管辖的。虽然沿海国管辖范围各不相同，但它们的基本要素都是需要沿海国同意的。

一艘船的航行动作若不符合航行的一般目标，即从一个地点到另一个点，将被视为超越航行自由的范围。例如，如果一艘船在一个地方长时间停留，无论是保持在一个特定的地点或漂移，然后再次故意移动，又或者重复这种行动，那么可以合理假设为不是纯粹在航行。它可能会做一些其他事情，例如采取探测、使用水底探测器、部署潜水员或远程操作潜水器，或者需要停止航行的其他活动。

如果船只沿着非直线的方向移动，那么它不仅仅是航行，而是完全与另一个活动有关。如果它以循环、锯齿形或其他不规则的方式航行，也可以合理假设它正在追捕鱼类（或其他物体），或者实际上是捕鱼（或类似的东西）或完全在做其他事情（如军事演习）。如果它以规律的交叉穿行或者以往返的方式定期移动，那么它很有可能是用声纳或其他设备在测量海底。所有这些活动都表明，这艘船不仅仅是通过（即行使无辜通行权或航行自由），而是正在做别的事情：海洋科学研究或军事活动，如进行水文/海洋学调查。若船舶是为了返回出发地，或者到另一个地方，而且中间没有进行其他活动，它应该很容易到达它的目的地。

中国若要正确声称这些船只是在行使航行权利及自由，它的船只必须以正常及有效航速从一个点移动到另一个点。这些船只最好跟其他外国船一样，在通过宾汉隆起时，遵循既定的航道通行。这样一来，就可以说这些船只正在行使航行权利及自由，而根据国际法，中国是有权在菲律宾水域这么做的。

但若中国船只没有通过正常航道从一个点移动到另一个点，而是不合理地长时间停留或者以不规则的方式移动，就如上面叙述的一样，那菲律宾就有理由进行投诉。

中国有义务尊重菲律宾有关的司法管辖区。如果距离吕宋海域200海里以内，该船舶可能被认为正在进行海洋科学研究，或在最坏的情况下进行海洋资源评估和/或开采（假定是平民船只）。无论其形式或目的如何，在这一领域，海洋科学研究只能在菲律宾知情或同意的情况下进行。资源勘查及开发活动只能在菲律宾明确许可的情况下进行。从这些报道的情况来看，没有人知道这种情况，没有得到同意，也没有获得许可。

因此，对于距离岸边200海里以内的这种活动，菲律宾有权质疑中国。至少，中国欠菲律宾一个解释，说明这些船只在做什么，因为他们显然不仅仅是为了从一个地方到另一个地方。
如果发现中国正在进行海洋科学研究，则有义务与菲律宾和国际分享所有的调查结果，信息和获取样本，数据和研究成果。若拒绝这样做，菲律宾有权要求中国停止再次进行任何此类活动，除非取得菲律宾的许可和参与。

如果发现中国正在进行资源勘查和/或开采活动，则有义务遵守菲律宾有关这些资源的法律和条例。菲律宾有权要求中国今后停止这种活动，因为这些活动只能由菲律宾政府正式授权的菲律宾公民和公司进行。

距离海岸200海里，但在专属经济区的范围内，中国可以在水体内进行海洋科学研究，只要它不涉及对专属经济区海底资源的勘探和开采。作为公海一部分的水域，中国船只有权进行海洋科学研究和资源勘查开发活动，只要不对海洋环境造成损害。唯一可能适用的限制是，资源开采活动不应违反西太平洋和中太平洋渔业委员会（Western and Central Pacific Fisheries Commission）的保护和管理措施，该委员会对太平洋一些渔业资源和渔业活动具有管辖权。但这是另一回事。

到目前为止，这些活动都被假定属于海洋科学研究类别。但如果活动实际上是军事水文和海洋学调查等军事活动，则适用一套不同的规则。这些活动与海洋科学研究非常相似，因为他们使用许多相同的技术和技术；这种相似性，基于同样的规则的基础，被中国用来坚称它们是一样的。然而，由于军事活动一般不包括在“海洋法公约”的范围内，除非在某些非常有限的情况下，诸如美国，英国和俄罗斯等海洋力量声称，在海岸线12海里以外进行军事水文和海洋学调查，不包括在沿海国的管辖范围内。

海洋强国要求进行军事水文和海洋学调查，以获得关于海洋环境的准确信息，使军舰，特别是潜艇在战斗中能够最好地利用这种环境。海底地形、水流、热层、盐水差异、水温等都是环境因素，可以在海底和水面船舶的运动和检测中发挥关键作用。 了解海洋条件为熟练的船舶/潜艇指挥官提供了巨大的战术和战略优势。

中国已经在海面上扩大海军力量的范围。因此，预计将在其预期运行的所有海洋地区进行军事水文和海洋学调查活动。宾汉隆起作为一个来自太平洋的海军力量的可能停靠点之一，很明显是这种调查活动的潜在地点。

从军事角度来看，中国在宾汉隆起进行军事调查并不奇怪。他们的目的并非是夺取领土；而是为了获得实际的军事优势。在所谓的“双岛链战略”下，这符合中国的需求，以便能够控制在日本南部从北太平洋到印尼北部/巴布亚新几内亚的所谓的第二岛链的海域。

但是呢，这就让中国在政策商处于两难的局面。一方面，鉴于军事勘察的优势以及海军和沿海地区的脆弱性，中国法律禁止在未经许可下，在其海岸线200海里范围内，进行这些调查。它认为这种活动违背了国家安全利益，也是为了防止外国海军的侵略。另一方面，必要的话还必须在预期运作的所有水域进行这种活动，其中包括太平洋，其中包括宾汉隆起。相反的，在没有菲律宾知情和同意的情况下进行这种调查，将被视为外部海军力量威胁到菲律宾国家安全利益。

也可以说菲律宾的国家安全，处于恶魔和深蓝大海之间。一方面，它寻求与中国的友好关系，努力在潜在的竞争对手之间建立一个等距离的地位，以支持该地区的海上优势。但另一方面，菲律宾与中国的友谊并不会阻碍中国的国防发展，以及其在太平洋深海活动的能力，其中一些最具战略性的地区包括菲律宾水域。

菲律宾如何应对中国在宾汉隆起的活动？

首先，在菲律宾12海里的领海内，有部分是连接吕宋与巴布渊（Babuyan）和巴坦尼斯（Batanes）群岛北部，以及米骨（Bicol）和萨马尔（Samar）之间的海峡，中国可以在这些水域行使自由航行的权利。只要他们不进行别的活动，这是没有问题的。然而，这些水域在技术上不是宾汉隆起地区的一部分，所以这些事件是不言而喻的。国际法中明确规定菲律宾在这些水域的权利，以及船只若不是进行自由航行时，菲律宾可以采取什么行动。

第二，除了吕宋岛东海岸以外的200海里，菲律宾的专属经济区和大陆架之外，中国的调查船只不能超过菲律宾专属经济区和大陆架之外的其他目的地。如果他们做了更多的事情，他们就要依据基本事实，如这些船只的轨迹，向菲律宾作出解释。

如果活动属于海洋科学考察或资源勘探/开发，菲律宾有权要求（a）停止此类活动，（b）所有此类研究的结果要与菲律宾甚至世界共享，以及（c）要求今后的任何活动要先通知菲律宾，并取得同意和参与。

如果活动属于军事活动，菲律宾有权要求中国澄清其在专属经济区的军事活动政策。它也有权采取措施保护自身，或阻止这样的活动，包括在东部沿海地区建立监控设施，开展自己的海上巡逻和调查，并和盟友在该地区进行联合军事活动。菲律宾完全有权对这些地区进行巡逻，查明中国人或其他船只正在做什么。

第三，菲律宾专属经济区200海里以外，中国的调查船只可以行使海洋科学研究和军事活动的自由，只要这些活动不违反其对海底资源的专有权利。除了明显与海底勘探和开发有关，或者如果它们似乎对海洋环境造成危害，那么菲律宾管不了这些活动。

对菲律宾官员提到的航行以外的活动，必须采取对策并给予类似的评估。中国在任何地点行使权利和自由时，必须先权衡菲律宾在这方面的权利。对每种情况都没有一个单一的反应。
如果中国船只在菲律宾领海内进行调查活动，菲律宾海军就有权“赶走”它们。如果在距海岸200 海里范围内进行简单导航以外的活动，菲海军船舰可靠近或护送这些中国船只，并要求它们停止任何似乎是海洋科学考察或资源勘探/开采的活动。如果仍然继续，菲律宾海军虽然不能直接干涉，但可能会将这些活动全面记录下来，随后提出必要的抗议，要求遵守菲律宾的法律法规，如有充分证据，可考虑采用“海洋法公约”第十五部分的争端解决机制，其中包括根据附件八（海洋科学研究特别仲裁或渔业）申请仲裁。200海里以外的活动可能受到影响，不会受到干扰，但应仔细记录，以备将来参考和使用。

在这一点上，鉴于现有的资料，对于中国在宾汉隆起地区的活动，国防部绝对是正确的。发送外交照会要求中国解释，外交部也是正确的。但这些只是初步的步骤。接下来发生的事情可以通过两种方法来决定：（a）描绘每一艘被监测的中国船舶的轨迹的图形，显示记录的路径，时间和地点，（b）两国在诚意及平等互信的基础上，改善双边关系的承诺。无论如何，一定要参与谈判；但他们不能就这样不理会对方的关切。这可能不是有关宾汉隆起的充分和绝对主权，但绝对关于菲律宾在国际法下的专属主权权利。事实上，这个问题虽然不同于诸如领土那样的主权问题，但也不能说它不重要：这是有关菲律宾人的海洋遗产，以及他们子孙后代的资源。