“一带一路”背景下的中国周边外交方略

“一带一路”背景下的中国周边外交方略
中国社科院世经政所国际战略研究室主任 薛力 （原载金融时报）

“一带一路”战略中的外交重点有两个：大国外交与周边外交。对于何者更重要存在争议，但发展潜力方面，周边外交要明显大于对美外交。中国国家主席习近平在访问新加坡时阐述得很明确：中国将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任，““一带一路””倡议的首要合作伙伴与受益对象都是周边国家。2015年是“一带一路”的落实年，品味这一年的中国外交，会发现一个特征：正在从“重视大国尤其是美国”向“重视周边”转变，周边外交将成为中国外交新的重中之重，包括对美外交在内的大国外交在中国外交中的比重将相对下降，中国在处理针对大国的外交时，会更为注重不同大国之间的均衡。

对于周边国家的外交将成为中国新的重中之重。但周边国家数量众多，差异甚殊。要想获得理想的外交效果，必须有一个整体性的外交规划作为行动纲领，即一个明确的周边外交方略。

周边国家分类

本文把周边界定为乌拉尔山脉以东、高加索山脉以南、博斯普鲁斯海峡与苏伊士运河以东、白令海以西的广大地区，包括亚洲、大洋洲与俄罗斯。这个地区内的国家数量为63个。中国不可能也不应该对这些国家奉行等距离外交。改革开放以来，中国外交遵循不结盟原则的同时大力开展伙伴外交，迄今为止已经确立大陆67个伙伴国与5个国际组织，但伙伴国分为不同的种类。与此相类似，中国有必要对62个周边国家进行适当的分类，再确定外交应对的层次、力度、方式、领域。

周边可以分为如下次区域：东北亚（日本、韩国、朝鲜、蒙古），东南亚（分为两个部分：越南、老挝、柬埔寨、缅甸泰国等半岛国家，马来西亚、新加坡、文莱、菲律宾、印度尼西亚、东帝汶等海岛国家），南亚（印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、不丹、斯里兰卡、马尔代夫）、西亚（海合会6国、伊朗、伊拉克、阿富汗、土耳其、以色列、巴勒斯坦、塞浦路斯、黎巴嫩、贝鲁特、叙利亚、约旦），中亚（哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦），南高加索（格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚）、大洋洲（澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚以及其他11个太平洋群岛国家）。

按照综合国力大小，并考虑与中国的关系密切程度，这些国家可分为四类：第一类为次区域最强国家（次区域大国）、第二类为次区域次强国、第三类为次区域密切中小国、第四类为次区域其他中小国家。

次区域最强国包括日本、印尼、越南、印度、哈萨克斯坦、澳大利亚，俄罗斯则是北部的最强国，但情况特殊，后文用一个部分专门论述。次区域次强国包括韩国、马来西亚、泰国、巴基斯坦、新西兰、乌兹别克斯坦。第三类国家包括朝鲜、新加坡、老挝、柬埔寨、孟加拉国、土库曼斯坦，巴布亚新几内亚可能也属于这类国家。其余为第四类国家。西亚、南高加索与太平洋岛国这里不做系统讨论，他们与中国的距离相对遥远，中国对这些国家的系统应对需要等到下一步，目前只能是涉及个别国家。

对周边国家方略

丝路沿线国家中，许多国家都处于国内政治不够稳定的状态，中国的“抓手”如果只限于政府间关系，很难形成长远战略。为此，中国在落实丝路战略时，除了与当地政府的关系外，有必要强化不同党派的合作。在项目合作中尽可能做到“政府搭台、企业唱戏”。同时，在强化与沿线国民间的联系、树立比较良好的国家形象上更有大量文章可做。这方面成效慢，可一旦形成后也将有较强的稳定性。欧美日在这方面都有一些成功经验，值得中国借鉴。

与“一带一路”沿线国的合作，中国有必要把握一条原则：只做回应与支持者，不做主导方与包办者。在此基础上，依据不同类别国家，奉行不同的外交方略。

对第一类国家的方略是：“合作但有制衡”。原因在于，这些次区域最强国通常有世界大国的情怀，并担心中国在该地区的影响力太大，削弱其在本地区的作用与地位。他们因而更愿意与区域外的世界大国（主要是美国）建立比较强有力的关系，美国也愿意以这些国家来平衡中国。大国对某一地区内所有国家采取平衡政策并让自己成为平衡者，这是几百年来大国治理世界的一条“铁律”，其合理内涵对于崛起中的中国具有重大的参考价值。

对不同的次区域大国，中国应执行不同的方略，比如对日本、印度以制衡为主合作为辅，对哈萨克斯坦、印尼以合作为主制衡为辅，对越南、澳大利亚则是合作制衡各半。这主要取决于双边关系，特别是对方在战略上如何看待与中国的合作关系。其对中国防范的程度、与美国的双边关系是中国执行什么方略的判断依据。

对第二类国家的方略是：“坦诚支持但不僭越、不代办”。这类国家面临本地区最强国的战略压力，希望获得中国的战略支持，在没有其他世界大国强有力支持的情况下还希望这种支持越多越好。中国对这类国家的支持应该坦诚且有力，但不能僭越自己的角色地位：客体、伙伴但非盟国。

对第三类国家的方略是：“全力支持但不包办”。这类国家中，少部分国家能力很强，擅长在不同世界大国间周旋并寻找对自己最为有利的平衡点，但大部分此类国家不介意对中国的依赖超过第二类国家，特别是在经济、基础设施建设等方面。这类国家应该获得中国的全力支持。中国应该注意的是，全力支持不等于大包大揽，千万不可反客为主。支持的重点除了中国擅长的基础设施建设（硬工程）外，还应该侧重于其国家能力培养，如行政能力提高、法律制度改进、医疗能力提升、教育水平改进等软工程。这不是中国特别擅长的领域，但中国有一定的比较优势，应该重视发挥这种比较优势。

对第四类国家的方略是：“视情况定合作的领域与方式”。对其中比较积极呼应“一带一路”战略的国家予以热情的回应，也就是说，在对方提出希望与中方合作的领域与项目后，中方先进行仔细评估，然后再与对方商谈、落实合作的项目与领域。有些小国家在合作一段时期后，有可能成为第三类国家，但这应该是客观后果，而不是中国一开始就设定的主观目标。

对于只愿意与中国进行有限合作的国家，依据对方提供的合作项目与领域，中国在严格评估的基础上，选择性进行少量项目的合作。

而对于不愿意大力推进与中国的合作或对华不友好的国家，中国不妨持“冷落但有节制”的态度。“一带一路”战略将持续8年乃至更长时间的，因此，耐心比速度更重要。

对支轴国家外交

在建设“一带一路”的过程中，针对不同的路线，中国需要确定一些支轴国家。所谓支轴国家，就是有一定实力、对丝路建设能起到引领与辐射作用、对中国有某种战略依赖性的国家。这些国家最可能出现在第二类国家，以及第三类中的中等国家，也可能出现在第四类中的中等国家，但出现在第一类的可能性比较小。

在推进“一带一路”的过程中，周边外交方略或许可以考虑这样的执行方式：选择若干个第二类国家，使之成为支轴国家或者准支轴国家。这方面，巴基斯坦是个成功范例。中国选择巴基斯坦为“一带一路”沿线的重点合作对象既自然也合理。现在的问题是，巴基斯坦方面没有就相关项目、计划达成普遍共识的情况下，中国方面仓促投入大量的资源，一些不应该做的项目被列入，一些应该缓一步再做的项目仓促上马。基于中巴之间全天候的良好关系，中巴合作项目应该注重长远合作效果，不必追求一时的闪烁耀眼。泰国有可能成为支轴国家。新西兰与马来西亚则可望成为准支轴国家。乌兹别克斯坦的情况有待于进一步观察。

也有必要以第三类国家中的中等国家为重点，尽可能将之培育成支轴国家。这方面，中国过去的教训是把重点放在缅甸与斯里兰卡，而对孟加拉国重视得不够。孟加拉国对华友好突出表现在军事合作领域，并构成两国关系发展的“稳定锚”，有助于双边克服障碍发展政治、外交、经济、文化等关系。也就是说，有发展成全天候友好关系的基础。没有必要因为日本在孟加拉国投资方面的暂时优势而气馁，中国重在长远。从斯里兰卡与缅甸的案例可以看出，“稳定锚”对于发展两国关系的重要性。巴布亚新几内亚应该成为通往南太平洋的海丝路线的重点目标国。

对于第四类国家中的中等国家，合作主要围绕领域与项目进行，其中部分可望成为支轴领域，但一般难以成为支轴国家，这一类中的小国体量太小，也难以成为支轴国家，太平洋群岛中的某些国家可能因为港口、机场的商业重要性，而成为支轴点，但这不属于常态。而且，中国不大可能像美国那样在全球布局设立军事基地。

根据本文的分析框架，第一类国家很难成为支轴国家。即使是对“一带一路”比较热心的印尼与哈萨克斯坦，对于中国经济影响在其国内的提升也存在看法，并为此设定一些“天花板”，还担心中国在本地区影响力太大。对于这些国家，中国的应对策略或可奉行这样的原则：愿者欢迎，不愿者不勉强。可以比照第四类国家，尝试培育一些支轴领域。

对俄罗斯外交

俄罗斯在中国的周边外交中的重要性很可能排在第一位。在中国国家安全、国际战略协作、双边军事合作、双边能源合作、经济走廊构建、运输大通道建设等方面，俄罗斯的作用都是其他周边国家难以取代的。一些学者主张中国放弃不结盟政策并与俄罗斯结成正式的同盟也与此有关。这种声音的存在价值是，提醒中国不应忽略俄罗斯的潜在价值，但这种主张难以成为主流，原因在于，政治与安全关系上俄罗斯与欧美大国磕磕碰碰、军事上与北约存在事实上的对抗；俄罗斯在与中国合作的同时，又保持着对中国的战略防范，并在双方的能源合作、军事合作、道路联通、人员流通等许多方面体现出来；俄罗斯的科技实力不强、经济水平不高、经济结构不合理、经济总量不到中国的四分之一。

中国如果与俄罗斯正式结盟，将在政治、安全、军事等方面与俄罗斯捆绑在一起。这是新版的一边倒，意味着中国决定在没有卫星国体系的情况下，借助俄罗斯的力量（主要是军事力量），以全面挑战美国的方式实现国家复兴。美国很可能因而把对华战略从“防范加接触”调整为“全面防范”乃至部分遏制（围堵），从而全面影响中国与西方国家的政治、安全、军事、经济、文化关系。从存量的角度看，这对于中国通过三十多年改革开放所建立起来的全球经济网络与经济比较优势几乎等于釜底抽薪。从增量的角度看，中国全球利益的任何拓展，构建地区与全球功能领域秩序的任何努力，都可能被美国看作零和游戏，故而不会再有“容忍盟友加入亚投行”之类的事情发生，从而严重妨碍中国与欧美的政治经济合作，特别是贸易、金融关系，影响中国科技能力与教育水平的提升。

在联盟中，中国整体实力强于俄罗斯，但在军事领域整体并不占优势，显然也不愿意让俄罗斯主导联盟军事事务。这使得联盟对中国的军事价值大大下降，而军事是联盟的核心事务。而且，结盟并不能消除俄罗斯对中国的战略防范。

从俄罗斯角度看，俄罗斯在民族心理上一直认为自己是西方的一员，重视与西方的经济、文化联系，甚至希望加入北约，因此，主流民意并不赞成与中国结盟，普京也多次表示不会与中国组成任何形式的军事同盟。

总之，俄罗斯在中国外交中排在第一位是有条件的：中国在全球政治经济体系中的地位不被削弱并保持进一步提升的空间。中俄不可能、也不应该结成军事同盟。5月份签署了《中俄关于全面战略协作伙伴关系新阶段的联合声明》，未来只需要用更新的阶段代替新阶段，并持续下去。具体内容、侧重点可以依据需要调整。

小结

过去一年里，中国外交以奋发有为为基调，突出大国外交与周边外交并展示出自己的特色。周边外交方面，习近平强调中国将周边置于外交全局的首要位置，视促进周边和平、稳定、发展为己任、““一带一路””倡议的首要合作伙伴与受益对象都是周边国家，表示欢迎周边国家搭中国经济发展的便车，将在一些具体项目上照顾对方的利益。为此，他两次访问俄罗斯并在北京接待普京总统，访问了蒙古、巴基斯坦、越南、新加坡、印尼等北、西南、南等多个方向的周边国家，大力推进中巴经济走廊建设。在东部方向，４月份实现了与日本首相半年内的第二次会面，推动两国政治关系走向缓和。借助新加坡会晤马英九的举措，既有助于稳定两岸关系，也是稳定周边的一个环节。中日韩三国首脑恢复会晤与南海问题五个坚持的提出，都属于稳定“不稳定的东部”之举。中韩、中澳自贸区协议的签署对于强化与周边代表性国家的政治经济关系具有象征意义。

上述外交实践，体现了新一届中国政府外交方略的一些轮廓。本文尝试围绕周边国家，勾勒一个相对完整的外交方略草案，就教于方家。